一、问题的提出 在党的十八届四中全会提出的“审计全覆盖”精神的指导下，中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年7月印发《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人经济责任审计规定》（以下简称《规定》）。《规定》第四条对经济责任审计的被审计对象进行了列举，但未明确单列地方各级人大机关主要领导干部。其第四条第一项规定“地方各级党委、政府、纪检监察机关、法院、检察院的正职领导干部或者主持工作1年以上的副职领导干部”。《中国共产党地方委员会工作条例》第二条规定，地方各级党委应当是省、自治区、直辖市，设区的市和自治州，县（旗）、自治县、不设区的市和市辖区的党的委员会及其常务委员会。地方各级人大机关虽设有党组，其正职领导干部也一般兼任党组书记，但“党委”与“党组”在适用范围上具有明显不同，无法被《规定》第四条第一项中“地方各级党委”所涵盖。《规定》第四条第二项规定的“中央和地方各级党政工作部门”，应当理解为党的中央和地方工作部门，如各级党委组织部、宣传部等，以及中央和地方各级人民政府的工作部门，如审计署等，其范围亦不能涵盖人大机关。 《规定》第四条第一项和第二项通过文义解释无法当然得出“地方各级人大机关主要领导干部属于经济责任审计被审计对象”的结论，只能通过第四条第五项的兜底规定，应党中央和县级以上党委的要求对人大机关主要领导干部开展经济责任审计监督。但如此做法与人大机关在国家机构中的重要地位以及与人大机关主要领导干部在履职过程中所产生的经济责任明显不符。 究竟地方各级人大机关主要领导干部是否属于“党政主要领导干部”，是否应当接受经济责任审计监督，《规定》为何未明确将其单列为被审计对象，是有必要厘清的问题。 二、人大主要领导干部接受经济责任审计依据分析 （一）人大主要领导干部经济责任审计法理分析 1.经济责任审计制度之目的性论 党的二十大报告提出“完善党的自我革命制度规范体系”的要求，指出：“坚持制度治党，依规治党，以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制。健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调，让权力在阳光下运行。推进政治监督具体化、精准化、常态化，增强对‘一把手’和领导班子监督实效。”《规定》作为党内法规，对经济责任审计进行专门制度安排的目的在于通过对党政主要领导干部和企事业单位主要领导人员任职期间是否坚定以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，是否增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，认真落实党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总布局，协调推进“四个全面”战略布局，贯彻新发展理念等方面开展审计监督，以及在管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责开展审计，以促进领导干部履职尽责、作为担当，确保党中央令行禁止，以达到实现促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉，推进国家治理体系和治理能力现代化。经济责任审计制度通过揭示领导干部是否存在重大失职渎职、重大决策失误、重大损失浪费和重大管理漏洞，促进其依法用权、秉公用权、廉洁用权，是将有权必有责、有责要担当、失责必追究的要求落到实处的关键举措。2019年1月《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出：“中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关，旗帜鲜明讲政治是应尽之责。”可见，人大机关主要领导干部作为党风廉政建设“第一责任人”，接受经济审计监督是应有之义。 2.人大主要领导干部属于“党政主要领导干部” “党政主要领导干部”作为经济责任审计被审计对象，对于“党政”中的“政”，有如下四种理解：其一，是指享有和行使国家公权力的国家政权组织，即《宪法》第三章“国家机构”所规定的享有和行使国家公权力的国家机关；其二，是指依职权行使国家公权力的国家政权组织和依授权行使准国家公权力的人民团体、社会团体等社会组织；其三，是指作为行政主体的国家行政机关和作为准行政主体的政府外各类从事公共行政的组织；其四，是指作为行政主体的国家行政机关，包括政府各职能部门和内设机构。在公共管理视野下，当代中国公共管理主体是广义政府，它由国家性质党组织与宪法意义上的国家行政机构构成。2017年3月，时任中纪委书记王岐山指出：“在中国历史传统中，‘政府’历来是广义的，党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及法院和检察院，在广大群众眼里都是政府。”可见“党政”中的“政”是广义的概念，其具体内涵与外延应当视具体的规范性文件而定。笔者通过检索“中国政府网”的政策数据库，检索中共中央办公厅、国务院办公厅印发的标题中含有“党政”字样的规范性文件，据不完全统计，除《规定》外的12份规范性文件中所针对的“党政”的范围大致可分为两类： （1）适用主体为党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、司法机关、纪检监察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位及领导人员。这类规范性文件如表1所示。 （2）适用主体范围仅为县级以上地方各级党委和政府领导班子成员。这类规范性文件见表2。 由表2可知，对于中共中央办公厅、国务院办公厅印发的对党政机关及其领导人员自我约束、自我管理性质的规范性文件，“党政”应当作广义解释，即包含各级党委及其部门、人大、政府及其部门、政协、司法、监察等机关以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。而对于由中央赋予地方党政机关特定领域的特定职责，基于党的全面领导与行政首长负责制要求的规范性文件，“党政”被界定为县级以上地方各级党委和政府。结合中共中央办公厅、国务院办公厅印发文件的特点，《规定》作为党和国家在全国范围内针对党政主要领导干部的一项显著带有自我约束、自我监督性质的制度文件，人大机关主要领导干部应当属于“党政主要领导干部”。 3.人大领导干部履职过程中产生经济责任 《规定》将经济责任定义为：领导干部任职期间，对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责。《规定》第十七条、十八条分别对地方党委和政府主要领导干部、党政工作部门、纪检监察机关、法院、检察院、事业单位和人民团体等单位主要领导干部的经济责任审计内容进行了列举，具体如表3。
