社會福利政策是政府和社會為防治社會問題、滿足社會需求、實現社會機會最大化所進行的各種制度安排。①安老政策集中體現了政府對長者福利的公共干預，是政府為長者提供經濟保障、醫療服務和社會照顧等的各項措施。同時，在東亞儒家福利體制下，家庭是個人福利的重要來源，發揮着經濟支持和生活照顧的功能。回歸前，澳門福利體制強調家庭作用，政府選擇性地承擔有限責任。②隨着澳門社會人口結構的變遷尤其是老齡化和長壽化，不僅給家庭帶來了沉重的壓力，也要求政府必須作出回應。這涉及到政府與家庭之間在滿足長者福利需求上的責任劃分與協調行動。本研究試圖圍繞去家庭化這一概念，分析澳門安老政策的前提預設、政策實踐及其去家庭化的發展變化，檢視澳門安老政策中政府與家庭的責任關係。 一、去家庭化：一個社會政策分析概念 去家庭化(defamilialisation)是指成人維持社會可接受的生活水平，不是依賴於其他家庭成員，而是通過有償工作或社會保障體制。③女性主義學者認為，埃斯平-安德森(Esping-Andersen)的去商品化(decommodification)概念只看到了社會政策中政府與市場之間的關係，而對政府與家庭之間的關係採取視而不見的態度。為了回應這種批評，埃斯平-安德森開始關注政府與家庭之間在公民福利承擔上的關係。他指出，家庭作為一種社會制度安排，對成員福利承擔了重要的功能，而綜合性的公共項目試圖解放家庭的責任，減少個人在福利層面對傳統家庭紐帶的依賴，導致了去家庭化；不同的社會福利體制去家庭化程度不同，表現為政府在替代或補充家庭功能方面發揮作用的大小與範圍不同；由此可以區分家庭主義福利體制和去家庭化福利體制。④ 在借鑑與批判埃斯平-安德森這一劃分的基礎上，萊特納(Sigrid Leitner)從社會政策在支持家庭功能和塑造去家庭化的照顧結構兩個維度，區分出隱性、顯性、自主家庭主義和去家庭化四種不同的社會政策理想類型。從這一類型學分析框架出發，她用接受機構照顧、使用家政服務的長者所佔比重、體弱長者照顧者津貼水平衡量照顧領域社會政策的去家庭化水平，其對歐盟15個成員國的分類與埃斯平-安德森提出的“福利資本主義三個世界”有很大不同：只有芬蘭、丹麥和瑞典這三個斯堪的納維亞國家長者社會照顧體系的覆蓋率相對較高，長者照顧直接轉移水平也較高，表現出較高水平的去家庭化程度；希臘、意大利、荷蘭、葡萄牙、西班牙社會政策家庭化水平較低，對家庭照顧轉移支付水平也較低，可歸於隱性家庭主義模式；而奧地利、比利時、法國、德國和盧森堡，與自由主義的福利國家愛爾蘭和英國一樣，表現出較弱的去家庭化和較強的家庭化，被歸為顯性家庭主義。⑤ 政府與家庭之間的關係逐漸成為比較不同國家或地區之間社會政策模式的視角，去家庭化也成為分析不同社會政策體制的重要概念。薩拉切諾(Chiara Saraceno)和凱克(Wolfgang Keck)採用默認的(default)、受支持的家庭主義(supported familialism)和去家庭化(defamilialisation)三個概念，來分析27個歐盟國家的政府如何通過社會政策在家庭和國家之間來分配照顧責任。與萊特納的研究相比，這一研究採用機構照顧、家居照顧長者所佔比重、養老金的最低水平和照顧費用的現金轉移支付來衡量長者照顧的去家庭化水平，由於概念框架、測量指標和政策實踐的變化，得出的福利國家類型劃分也有所不同。研究發現，斯堪的納維亞國家和法國以高度的去家族化為特徵，而波蘭、意大利、西班牙、希臘和保加利亞在老年照顧上則屬默認的家庭主義福利國家類型。這一研究還指出，受支持的家庭主義和去家庭化並不總是對立，而是呈現出混合性的特徵。⑥萊特納的概念框架考察社會政策具有替代和支持家庭功能兩個不同的面向，這兩個不同面向雖有差別，但並不相互排斥。薩拉切諾的另一研究也指出，通常被稱之為家庭主義的福利國家例如歐洲的意大利與西班牙或東亞的日本和韓國，家庭化和去家庭化的社會政策措施都可能發生，並通過不同的方式結合起來。⑦還有一些研究從女性主義的視角分析去家庭化的社會政策措施對性別平等的影響。例如通過照顧的家庭化與去家庭化、成本的去家庭化(cost defamuisation)來確定22個歐洲國家社會政策模式及其對女性勞動力市場參與的影響。⑧更重要的是，因應社會人口結構和政治經濟因素的變化，社會政策也會發生改變。因此，不僅需要開展某個時期不同國家或地區的橫向比較，更需要以一種歷史方法來捕捉不同國家家庭主義的動態變化，去描述和解釋不同福利體制在去家庭化水平上隨時間變化的發展。⑨有研究指出，傳統東亞的家庭主義是一種隱性的家庭主義，但伴隨着老齡化，東亞家庭主義政策開始重視增強家庭功能與尋求對家庭的替代，在向自主的家庭主義靠近。⑩毋庸置疑，隨着社會人口結構的變遷和政府福利責任的擴張，澳門的安老政策不斷完善，尤其是在收入保障和生活照顧兩個領域，圍繞去家庭化概念，有利於更好地分析澳門安老政策的變遷。 二、社會經濟變遷背景下的澳門安老政策 (一)澳門經濟社會人口結構的變遷 澳門安老政策的發展是長者撫養負擔的增長與政府財政能力提升共同作用的結果。在社會政策發展的動力學上，結構功能主義的視角認為，社會變遷導致的社會問題與社會風險產生了對社會福利政策的需要，而生產力發展和財富增長為社會福利政策的創建提供了經濟基礎。(11)澳門人口結構的變遷，尤其是老齡化問題為安老政策的發展提供了必要性，而經濟發展帶來政府財政能力的提升，則為長者福利的擴張提供了現實可能性。
