中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1004-3160(2023)03-0068-14 “制定香港特别行政区基本法的法律根据是宪法，包括第三十一条，而不只是宪法第三十一条。”——萧蔚云[1] 一、“重新纳入国家治理体系”的规范前提 宪法与基本法的关系，通常被比喻为“‘母法’与‘子法’的关系”[2]。这意味着，在理解和解释基本法条文时，应当从“母法”来看“子法”，从宪法出发理解和解释基本法。然而，关于特别行政区和“一国两制”的研究中，长期存在一种颇为普遍的理论现象：一方面承认特别行政区的设立和香港基本法的制定都是以宪法第31条为依据，另一方面却主要是通过香港基本法来解释宪法第31条、 “一国两制”以及与特别行政区有关的宪法和法律问题。① 早在起草基本法时，就存在这样一种观点，即误以为规定特别行政区制度的宪法第31条仅仅适用于香港“宪法第31条并没有清楚写明特别行政区不实行社会主义制度，而只是说特别行政区实行何种制度‘以法律规定’。……于是，有些人要求修改宪法，希望第31条中明确写特别行政区实行资本主义制度，不搞社会主义制度。”[3]这是从基本法出发来理解和解释宪法的一种典型思路，将宪法第31条规定的意义仅仅视为服务于基本法的制定。实际上，如果是从宪法而非基本法出发，就应当承认，宪法第31条规定的特别行政区，与第30条规定的一般行政区划一样，适用于“全国”，而不只限于实行资本主义制度和生活方式的特定地方。因此，“清楚写明特别行政区不实行社会主义制度”的内容只能由基本法来规定，不宜也不应在宪法中规定。道理其实不难理解：母法是子法的依据，而不能以子法来限定母法。 这类从基本法出发狭隘理解宪法的观点，实际上颠倒了母子关系，割裂了基本法与宪法的有机联系，变相将基本法和特别行政区从宪法建构的完整的国家治理体系中切割出来。要转变这一状况，需要转换视角，从宪法出发，恢复宪法规定原本具有的普遍寓意，不是把特定宪法条文(如第31条)看作仅限于香港或澳门地区的专门规定，而是在宪法建构的完整的国家治理体系中理解特别行政区的性质和地位。 习近平主席在香港回归二十五周年讲话中强调，“‘一国两制’方针是一个完整的体系”。[1]作为一个完整的体系，“一国两制”方针要求“坚持中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权相统一”，充分认识到“落实中央全面管治权和保障特别行政区高度自治权是统一衔接的，也只有做到这一点，才能够把特别行政区治理好。”[1]这意味着对特别行政区制度和“一国两制”方针的理解不应当局限于基本法序言和条文的具体内容，而应当首先建立在宪法建构的完整的国家治理体系的规范基础之上。 正如习近平主席在香港回归二十周年的讲话中明确指出：“作为直辖于中央政府的一个特别行政区，香港从回归之日起，重新纳入国家治理体系。”[4]他在香港回归二十五周年的讲话中再次讲道：“香港回归祖国，重新纳入国家治理体系，建立起以‘一国两制’方针为根本遵循的特别行政区宪制秩序。”[1]这一论述，在以往和平统一的文明观之外，[5]为理解特别行政区和“一国两制”增添了“重新纳入国家治理体系”这一重要维度。② “重新纳入国家治理体系”的一种重要方式是“宪法纳入”(constitutional incorporation)。美国法上的一个典型范例在于，美国宪法通过第十四修正案中的“正当程序”条款，将原本只适用于联邦的前十条修正案(即著名的“权利法案”)适用于各州。③第十四修正案构成了这一宪法纳入的桥梁条款。下文将会表明，中国宪法同样为香港回归后“重新纳入国家治理体系”提供了这样的桥梁条款，将“一国两制”的框架体系适用于香港特别行政区。基于这一宪法纳入，“香港从回归之日起”得以重新纳入国家治理体系。 那么，宪法将香港“重新纳入国家治理体系”的规范基础是什么？应当如何理解宪法规定的特别行政区制度在国家治理体系中的宪法定位？为什么在制度层面之外，还需要强调“‘一国两制’方针是一个完整的体系”？要回答这些问题，仅仅从基本法出发是不够的。本文提出的思路在于“以宪法为方法”。也就是运用宪法提供的用以解决各类具体宪法问题的普遍方法，超越以基本法为中心的解释框架，将宪法序言和条文的文本依据作为理解特别行政区、“一国两制”方针以及香港“重新纳入国家治理体系”的出发点和立足点，进一步加深我们对特别行政区、“一国两制”方针的完整理解。 二、香港特别行政区的宪法纳入 中国宪法对香港特别行政区的宪法纳入不只限于第31条，而是体现在两个方面：一方面是宪法序言上的历史性纳入，体现为国家在历史事实层面将香港重新纳入中国主权范围；另一方面是宪法条文中的制度性纳入，体现为宪法在制度规定层面将特别行政区重新纳入国家治理体系。这构成了对香港宪法纳入的双重宪法桥梁。 基本法序言和宪法第31条当然是宪法纳入的重要途径。宪法学者对此已经多有阐述。正如韩大元教授所讲的：“基本法序言明确规定，‘根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法……’‘根据宪法31条……’，表达主权国家的宪法意志，‘回答宪法与基本法关系’，两者是‘母法’与‘子法’的关系。基于基本法对宪法的从属关系，为基本法成为特区的制度与政策依据提供正当性基础。任何基本法规定的制度与政策都是宪法第31条的具体化，不能脱离宪法。”[2]
