党的二十大报告明确指出，要健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系。习近平在二十届中央纪委二次全会上指出，健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。2018年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）修改，设置了国家监察委员会，重组了国家监督权力体系。这是我国监督体制的重大变革，是推动全面依法治国和实现中国式现代化的重大举措。国家监察委员会设立的目的是实现权力监督的全覆盖，把行使公权力的所有工作人员都纳入监察监督的对象范畴。审计监督的独立地位是1982年被确立的，1983年审计署正式成立，形成了“监审分立”模式。2021年《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）修改，旨在构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，这再次凸显了审计的“全面覆盖”与监察的“全面覆盖”两者之间关系的处理。“监察和审计是国家公权力监督体系中最重要的两个领域，是专门监督机关对国家公权力监督的两种最主要的形式”。在监察体制改革之初，曾有监察监督与审计监督的合并即“审监一体化”的建议，但这一建议并没有被采纳，由此形成监察监督与审计监督并立的格局。 相对于“审监一体”，“审监分立”是指审计机关与监察机关在组织与职权上相互独立。“监审协同”是在“审监分立”的基础上，通过监察与审计之间的协作，提升监督效能。从监督权的性质看，监察监督与审计监督分别属于两种不同的监督体系，这两种监督体系之间的实质异同是影响其开展协同监督的重要因素。国家监察体制改革深刻影响了我国权力监督的制度结构和运行机制，监察权同其他类型监督权之间的关系在探索中逐步调整。与此同时，近年审计“全覆盖”的要求显然“突破了当前行政型的审计体制，与《宪法》和《审计法》的有关规定存在紧张关系”。在这种背景下，通过规范完善和机制调整实现“监审协同”合力，发挥监督职能，提升监督效能，无疑具有重要的实践意义。 基于此，本文旨在通过剖析国家监察体制改革的主要内容，比较分析监察权与审计权的异同，在监察体制改革的大背景下，对监察权与审计权协同合作的优化路径进行分析与探究，并结合实现中国式法治现代化的客观需要，探讨“监审协同”存在的制度瓶颈与解决方案。 一、监察监督与审计监督的关系 （一）监察监督与审计监督的内在联系 监察体制改革以后，原来的监察机构从国家行政机关中脱离出来，不再属于政府的内部监督。审计机关并未脱离行政机关，仍属于政府的内部监督。监察机关是国家的反腐败专职机关，而审计机关则仍然属于行政体系之内的经济监督机关。两者虽在监督功能方面存在一定的共性，但在监督机制方面则存在明显差异，对两者间实质异同的理性分析是进一步提升监察监督与审计监督制度效能的关键所在。 一方面，审计监督与监察监督作为整个国家监督体系的重要组成部分，都具有监督国家权力的职责。换言之，两者在“监审分立”的模式下各自发挥着监督职能。监察权的特殊性和对检察机关部分职能的整合，使得监察机关的监督同样具有专门法律监督的特征，即致力于反腐倡廉。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将审计监督列为八大监督之一，并明确规定：“完善审计制度，保障依法独立行使审计监督权。对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。”因此，审计监督能够看紧政府的钱袋子，具有促进廉政体系完善之功效。可见，监察监督与审计监督之间的功能整合是提升法律监督制度整体效能的需要。 另一方面，在监察体制改革以前，审计机关在监督过程中发现职务犯罪问题时，会分不同的情况，与检察机关、公安机关、纪检监察机关等相关部门进行协同合作。审计机关在进行审计工作时发现的职务犯罪线索，也会移送至监察机关调查处置，实现信息与数据的共享，达到协同合作的目的。这一层面的合作，更侧重于技术层面的合作与信息层面的对接。换言之，监察机关与审计机关在国家监督体系内，基于分工负责的关系，在权力运行的不同阶段完成符合法律规定的监督行为。因此，在监察体制改革以前，就有“监审协同”的经验。 除此之外，2018年第二轮审计管理体制改革开始。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》不仅明确要组建国家监察委员会，同时正式组建中央审计委员会，并将其作为中共中央决策议事协调机构。在党的中央审计委员会成立后，基于其议事协调机构的制度性质，审计与监察在党内层面的联系得到进一步加强，这有利于通过党内路径破除阻碍实现协同监督的制度壁垒。 （二）监察监督与审计监督的差异 从我国实际看，监察监督与审计监督在监督对象、监督权行使范围和作用发挥方面均有明显差异。 第一，在权力属性方面。监察机关所行使的监察权，具有如下制度要点。首先，各级监察委员会由同一层级的人大选举产生，对人大负责，受人大监督。其次，监察机关的职权范围有大幅度的扩充，它是我国国家监督权力重新配置的产物。再次，党的纪律检查委员会和国家监察委员会合署行使职权和履行义务。相比较而言，审计监督权力主体则并非由国家权力机关选举产生，而是基于行政组织法的相关规定，按照法定程序加以任免。因此，审计监督权在权力属性方面与监察监督之间存在实质差异的深层原因就在于，两者隶属于不同组织体系而造成的职权属性差异。具体而言，监察机关隶属于同级的人大及其常委会，属于与行政机关并列的国家机关，而审计机关隶属于同级行政机关，处于行政机关体系之内，因而具有行政权的特质。这是两者在国家监督体系之内实质差异的重要宪制基础。
