1932年，汪精卫执掌的国民政府行政院公布《行政督察专员暂行条例》，蒋介石控制的“豫鄂皖三省剿总”公布《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》。通过这两个条例，国民政府建立了省与县之间的行政督察专员制度(本文称这种政治举措为“一制两例”)。1936年，这两个条例被行政院颁行的《行政督察专员公署组织暂行条例》所取代。这种行政督察专员制度，以及对于当时的地方行政、军事、财政运作，对于后来中国共产党在抗战时期、解放战争时期乃至中华人民共和国时期相关制度的建立和运作，都有重大影响。国民政府行政督察专员的“一制两例”、从分到合，虽然仅仅持续4年多，其历史内涵却颇为丰富。 中国自秦代以来的地方行政体制发展，大致经历了从郡、县二级制走向州、郡、县(省、府、县)三级制的过程。每当行政运作因政区幅员大小、机构层次繁简而出现障碍时，多以派出行政督察机构的方式来解决。汉代的刺史、唐代的“道”、宋代的“路”、明代的总督、巡抚，以及明清时期介于省与府(州)之间的“道”，均属于这类机构。一般来说，这种派出性机构最初只构成一个非正式的行政层级(被后人称为“虚级”)，但最终往往演变为“实级”。民国初年，袁世凯政府废除了清代的省—道—府—县的虚四级地方政制，实行省—道—县实三级制。①由于它削弱了割据军阀的权力，道尹往往被架空，道“并未真正起到行政区划的作用”。②1924年，主张地方与中央“均权”的孙中山在《建国大纲》中提出中国地方政制应实行“省—县二级制”③，南京国民政府建立后，遵奉“总理遗教”将其写入1931年6月颁行的《中华民国训政时期约法》。④ 然而，“省—县二级制”在运作中很快就出现了传统性难题，即省级政区辖县数量多，行政不便，也不利于“剿共”的推进。在这种背景下，国民政府推出了行政督察专员制度，于1932年公布了上文提及的两个“条例”。这两个“条例”在一些方面存在重要差异，然而在颁行后的4年时间内却并立而存。 对于这两个“条例”，有学者注意到了它们在专员职权、地位和办事机构等方面存在不同，指出“一制两例”的现象系蒋介石、汪精卫争斗所致。然而，差异的背后究竟蕴含着何种深层意义，它们为何能并立而存，在并存过程中影响力如何消长，以及最终如何走向统一，这些问题迄今尚未受到应有的关注。本文对这些问题做一些探讨，以就教于学界同行。 一、1932年行政督察专员制度两个条例的推出 1932年8月6日，国民政府行政院公布了《行政督察专员暂行条例》(以下称“行政院条例”)，豫鄂皖三省“剿匪”总司令部公布了《剿匪区内各省行政督察专员公署组织条例》(以下称“剿总条例”)，规定在各省设行政督察专员以辅助省政府行政。这两个条例都强调这一制度的“临时”“暂行”性质，规定行政督察专员的任用方式与常设行政主官不同，前者为“遴派”“委派”，后者称“任用”；前者使用的印信为木质长方形关防⑤，后者使用正方形铜质印信。⑥然而，这两个“条例”在专员设立的时空范围、派任机关、组织员额、职权和督察方式等方面却完全不同。⑦ 首先，关于行政督察专员设置的时空范围，两个条例的规定明显不同。据“行政院条例”，行政督察专员的设立具有时间方面的临时性和地域方面的特殊性。它规定：“省政府在离省会过远地方，因有特种事件发生(如剿匪、清乡等等)，得指定某某等县为特种区域，临时设置督察专员……辅助省政府督察该特种区域地方行政。”其名称也与这些特定县份挂钩，称“某某省某某等县行政督察专员”；行政督察专员“于某项特种事件办理完竣时，即撤废之”。反观“剿总条例”，则没有这种关于时空限制的规定，相反，蒋介石在有关呈文中强调，行政督察专员必须普遍设立，“酌划一省为若干区，各设行政督察专员公署”，“不能谓有匪之区或边远之区可设专员，无匪之区或近省之区则可置而不顾”，因为就“吏治腐败、民生凋敝之亟须整饬”而言，所有的地方都无二致。 其次，关于行政督察专员的委派机关和地位、待遇，两个条例的规定也明显不同。“行政院条例”规定行政督察专员由省政府在“各县县长中指定一人兼任”；而“剿总条例”则规定，行政督察专员由“剿总”委派，简任待遇。对于“剿总条例”的这一制度设计，蒋介石解释说：“对于行政督察专员必须隆重其体制，予以简任之待遇，授以监督区内各县县长之大权，故其人决不能就区内现任县长择其一提升加委，致为原与同官同职之县长所轻。”两个条例都有行政督察专员与辖区内县长互兼的规定，但究其实却大不一样。“行政院条例”规定以县长兼专员，县长是其本职；“剿总条例”规定专员由“剿总”委派而兼住在地县长，专员是其本职。这种不同在薪俸上得到了体现。国民政府时期的县长属于荐任官，行政督察专员以县长兼任，“仍支县长原俸”，官俸从220元起叙，最高可叙至370元；而由“剿总”自上委派的专员享受简任官待遇，职阶与省政府厅长相同，官俸从400元起叙，最高可叙至520元。⑧
