党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，2015年《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（以下简称《指导意见》）强调，在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。历经几年的发展，尽管PPP模式在推动公共领域补短板和提质增效、稳定基建领域投资等方面发挥了积极作用，PPP模式的相关政策和法规日趋完善。但在严格管理政府债务和财政收支差额扩大的背景下，由于PPP模式在执行过程中存在应用范围泛化、论证评价虚化、目标模式异化、回报支出固化、监管问责淡化等问题，导致部分PPP项目背离政策初衷，实际形成的政府隐性债务仅露冰山一角，不明晰的债务认定面临破窗效应，可能带来巨大财政和金融风险，严重制约自身发展，影响经济安全。 一、PPP模式制度要点及发展特点 （一）PPP模式特点 我国PPP模式最早萌芽于1984年深圳沙角B电厂项目。2015年之前，PPP模式在我国各部委试点项目中以BOT形式或其他形式存在，属于萌芽和探索期。2015年的《指导意见》明确了PPP模式的基本概念、总体要求、基本原则等，构建了制度体系和实施规范。 1.PPP模式的概念 我国的政府和社会资本合作（PPP，Public-Private-Partnership）模式，是指政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP模式按回报机制分为政府付费、使用者付费、可行性缺口补助三种类型。 2.PPP模式的主要发展目标 一是创新投融资体制促供给。PPP模式通过特许经营的方式，打破公共服务领域行业垄断和市场壁垒，降低准入门槛，使得民营资本在内的社会资本能成为公共服务供给方，促进和改善公共服务，最终形成统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场及规范健康的制度体系。二是化解债务风险。尤其是在2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台的背景下，积极引进社会资本参与公共服务类新项目或地方融资平台公司存量项目改造，能在稳投资的同时，通过政府和社会资本合作模式减少地方政府性债务。 3.PPP模式的特点 其一，论证公开是基本要求。项目在传统立项审批基础上，政府主导制定实施方案，对比传统模式论证方案是否物有所值，结合财政收支状况论证财政承受能力，均获通过才能入库实施。在实施过程中，项目论证、采购、执行等实行有别于传统的全生命周期信息公开制度。其二，责权分配是关键。项目如何分配政府和社会资本方双方的责权是制度的关键，政府不再主导建设和运营，只承担回报机制中约定的付费责任以及政策和法律等风险；社会资本方主导项目建设和运营并承担相应风险，可以采取灵活自由、多渠道的投融资方式和更多样的建设运营模式，根据回报机制获得合理收益。其三，按效付费是必要条件。按效付费既是PPP制度确定的必要条件，也是财政资金依规需要绩效管理的内在要求，更是合同双方权利义务得以保障的制衡手段。政府根据社会资本提供公共服务的绩效评价结果支付相应对价，目的是充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。 （二）PPP制度体系 2015年以财政部为主的相关部门密集出台了一系列PPP政策文件。从时间上看，可以分为制度建立和强化监管两个阶段；从类型上看，可以分为宗旨、程序、监管三个主要类型。 1.制度逐步建立完善 2015至2017年是制度建立阶段。以财政部为主的相关主管部门，对PPP概念、发展目标、基本要求、类型模式、论证要求、财政管理及执行程序等建立了较为全面的基本制度体系，并在《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引〉的通知》（以下简称《论证指引》）中划定了10%的财政承受能力上限。2017年至今是强化监管阶段。国家密集出台监管制度，PPP模式进入规范化发展的强监管阶段，尤其是对隐性债务的认定、适用范围、承接主体资格等进行了明确和界定，明确“四个不得”的政府隐性债务认定标准，并将违规PPP项目涉及的财政支出责任界定为隐性债务。 2.重要制度梳理 截至目前，我国出台的PPP制度逾百项，主要以财政部出台的规章制度为主。按内容的性质分，可以归纳为宗旨、程序、监管三类，其中最为重要和具有深远影响的制度共有11项。宗旨类制度中，中央财经委员会第十一次会议精神和2015年的《指导意见》为PPP目标和方向提供了根本遵循；程序类制度中，《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》等为财政管理、绩效评价、信息公开、物有所值和财政承受能力论证等提供了指引；监管类制度中，《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》，在《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》确定的监管体系基础上，针对PPP模式“规范发展”和“阳光运行”中存在的新问题，提供了增强版和改进型的约束制度。尤其是针对地方政府在政府和企业之间通过自我循环虚增财政收入或举债融资，财政支出责任未纳入预算或以各种形式拖延支付，通过跨区域跨层级使用财承，“报小建大”方式规避财承等顽疾予以清晰的界定和精准的约束。
