一、我国国有企业PPP项目审计重点 PPP模式本质上是政府与社会资本合作（Public-Private-Partnership），当前我国PPP项目合作类型以政府与国有资本合作为主，民营企业占比较少。随着国家环境治理领域固定资产投资额大幅上升，PPP模式中具有环保公益性质的污染防治与绿色低碳项目越来越多，但由于其收益率较低，社会资本方需承担的资金压力和社会责任更大，在民营企业融资难的背景下，其参与意愿不强。因此，国有企业尤其是中央企业成为参与该类项目社会资本方的主力军。 尽管国家全力推动PPP项目规范发展、阳光运行，但政府及社会资本方仍面临一定风险。对政府方而言，管理不规范、隐性债务风险防控不到位等会增加财政运行风险。对国有企业而言，面临融资风险、项目管理风险和投资风险等一系列风险。为确保国家PPP相关政策全面贯彻执行，审计积极关注国有企业PPP项目的真实性、合规性和绩效性。 （一）项目真实性目标 审计人员应关注了解国家政策和规划、地区规划和行业计划，重点关注企业决策与政策规划是否衔接，资金投向是否规范等方面。 项目真实性方面的常见问题：一是投向商业地产开发等非公共服务领域。包括建设楼堂馆所、面子工程、形象工程等，如某些产业新城、文化产业园区项目，投向商业酒店等非公共服务领域。二是名股实债，企业变相为地方政府提供融资。如某市城投集团通过成立项目公司的方式参与轨道交通PPP项目，项目公司获取的银行贷款由项目业主方提供担保，同时约定，项目业主方将回购城投集团持有的该项目公司股权，并按同期银行利率支付投融资费用。 （二）过程合规性目标 审计人员重点关注PPP项目执行全流程、各环节，关注项目前期论证准备是否充分，招投标过程、合同管理、内部决策流程审批、项目建设前置手续是否齐全，价款支付、建设规范等是否合法合规，参与PPP项目单位相关财务指标情况等方面。 过程合规性方面的常见问题：一是部分中央企业内控和风险管理制度不健全，未按国务院国资委《中央企业投资监督管理办法》等规定建立健全投资管理制度，未在国务院国资委发布的中央企业投资项目负面清单基础上，制定本企业具体的投资项目负面清单。如某企业未按规定制定投资管理、违规经营投资责任追究、境外投资及财务管理等相关制度办法，在重要业务领域未全面建立关键风险指标、风险预警机制，未开发应用风险管理信息系统，导致个别项目违反投资决策程序。二是违反企业内部“三重一大”决策程序。如某企业在未经集团投资评审委员会评审论证和审批的情况下，决定投资PPP项目，建成运营后发生回款逾期。三是企业在项目未落地时就开工建设。如某市政道路工程PPP项目存在未批先建、融资未落地、合同未签订就开工建设等违规情况，项目投资存在损失风险。四是PPP项目建设所需手续不齐全，造成不良影响。如部分PPP项目未取得土地使用证等前置条件下开工建设，不符合用地和生态环保等规定，某项目公司因未经批准占用林地被处罚。 （三）投资绩效性目标 PPP项目的投资绩效目标完成情况是审计重点关注事项。投资绩效性目标主要包括财务真实性和项目退出两个方面。一是财务真实性方面。财政部《企业会计准则解释第14号》对社会资本方PPP项目合同的会计处理进行规范，对符合规定的PPP项目，建设期确认在建项目为合同资产，待达到预计可使用状态时结转至无形资产，同时在运营期确认与运营服务相关的收入成本。此外，国务院国资委对中央企业资产负债率管控、“两金”（应收账款、存货）增幅压控等监管要求从未放松，但新增PPP项目中建筑类中央企业中标占比大，建筑行业企业自身为满足流动性需求，迫切需要通过盘活应收账款等方式补足营运资金，导致出现违规压降“两金”现象。审计人员应重点关注PPP项目特许经营权等项目资产确认情况、项目收入成本确认情况和应收账款核销情况等。二是项目退出方面。一方面，实践中大部分地方政府在PPP项目中依然处于强势地位，未真正实现与社会资本方利益共享和风险共担，造成企业经营风险。另一方面，出于降低自身资产负债率等考虑，企业通常会寻求引入各类基金等方式实现PPP项目出表，但相关业务是否达到出表条件构成了相关业务风险。此外，近年来，REITs等资产证券化业务本身存在缺乏法律体系保障、信用风险高等特点，导致该类业务存在较多风险隐患。审计人员重点关注项目是否发生经营风险形成损失，企业通过引入基金等途径实现项目出表、通过资产证券化途径退出项目是否存在业务风险等。 投资绩效性方面的常见问题：一是PPP项目投资回报率低于本企业相同或相近期限债务融资成本，开展了不具备经济性的项目。二是PPP项目建设期间，企业未将在建项目确认为合同资产，而是直接计入在建工程或无形资产。三是企业通过应收账款保理业务实现压降“两金”。四是地方政府出于地方经济发展等考虑，违反协议约定更改当地建设规划，造成特许经营收入未达可行性研究报告标准等情况，造成企业承担损失被迫退出。五是企业因银行融资与PPP项目期限存在错配，出于降低自身资产负债率、尽快实现项目退出、规避项目运营初期经营亏损等考虑，企业通过开展结构化融资等权益性融资工具方式，以期实现PPP项目出表，但未符合主管部门关于PPP股权转让、资本金来源等相关管控要求，构成相关业务风险。 二、某中央企业PPP项目审计开展情况 （一）某中央企业PPP项目审计做法 1.企业开展PPP项目的业务背景随着国家对环保事业投资力度的逐年加大，环境治理领域业务需求量、固定资产投资额持续大幅上升，围绕水、气、土壤环境开展的集中治理修复项目纷纷涌现，成为PPP模式重点应用领域之一。截至2022年10月底，污染防治与绿色低碳项目累计在库项目5911个、投资额5.7万亿元，分别占管理库在库项目的57.2%和34.6%。其中，签约落地项目4817个、投资额4.8万亿元，分别占管理库签约落地项目的57.0%和34.9%；开工建设项目3772个、投资额3.8万亿元。
