习近平总书记指出：“教育兴则国家兴，教育强则国家强。”教育的发展离不开国家的支持。随着科教兴国、教育强国战略的有序推进，国家对教育领域的介入逐步深入。一方面，国家介入教育领域有助于保障受教育权的实现；另一方面，国家权力对教育领域的干预并非无所限制，否则会造成权力与权利的冲突。实践中，“性教育”能否纳入义务教育、“在家上学”是否合法、如何在学校推行普通话教学等问题曾引起社会各界的广泛关注。疑窦丛生的实践案例隐约透出其中暗含的理论问题：国家教育权的规范界限何在?既有研究从国家教育权的历史维度、权力目的、权力结构、权力限制等角度展开论述(秦惠民，1997，第5页)，推动了国家教育权理论的发展。 然而，从教育法规范体系出发建构国家教育权的尝试尚付阙如。规范研究的不足，直接导致国家教育权的权力边界不甚明晰，难以为解决上述实践争议提供规范方案。此外，在教育法法典化的背景下，从教育法规范体系层面重新认识国家教育权尤为必要。因此，本文将立足于实定法上的具体规范，丰富国家教育权的规范内涵，最终划定国家教育权的规范边界，希望能弥补既有研究规范缺位的不足，并为解决实践争议以及教育法典的制定提供规范方案。 一、概念厘清：国家教育权的双重面向 清晰的概念界定是规范建构的前提和基础。遗憾的是，学界对国家教育权的内涵与外延缺乏普遍共识。有学者从教育内容出发，提出国家教育权是国家依法对年轻一代进行教育的公权力，体现的是国家对教育的控制权(秦惠民，1998，第85页)。有学者认为，国家教育权是国家通过国家机关对教育实施发展、举办、领导、管理等活动的公权力(赵敏，2004，第33页)。亦有学者将国家教育权视为国家责任(温辉，2008，第28页)。本文这一部分将从历史维度出发，描摹国家教育权的概念轮廓，以防学术对话的南辕北辙，并为后续立论提供切实可行的分析框架。 (一)国家教育权的干预因素 欲了解国家教育权的实质内涵，首先需要考察国家教育权诞生及发展的历史。国家教育权在中国和西方经历了不同的历史进程，但它们都不约而同地指向国家对教育内容的控制。 在西方国家，国家教育权经历了诞生和扩张两个阶段。在原始社会中，教育尚未成为一种独立的社会活动，而是被视为家庭的天然职责(秦惠民，1997，第3-4页)。随着社会生产力的逐步提高，社会功能不断发生分化，逐渐形成教育这一新的社会关系。家庭将一部分教育权力委托给学校，学校教育应运而生(秦惠民，1997，第5页)。城邦国家的出现，使得城邦与公民的命运紧密联系。城邦开始意识到教育的重要性，往往将受教育视为公民获得政治身份的前提条件。例如，斯巴达人为维护其对奴隶希洛人的统治，规定“凡是没有受过法定教育的人，都不能成为公民集团的成员，也不能获得国家的份地”(威廉·博伊德、埃德蒙·金，1985，第12页)。有的城邦甚至规定，未满7岁的儿童不属于父母，母亲只是代行国家护士的职责，儿童需要接受国家教育。奥古斯都则将教师的私人选聘改为国家委派(秦惠民，1997，第5页)。由此可见，国家教育权正是蚕食家庭教育权、社会教育权生存空间的产物。国家为了加强对意识形态的控制，开始对教育内容、教师选聘等方面进行干预。 然而，国家教育并非一家独大不受挑战。罗马共和国晚期，学校中的宗教文化盛行，严重削弱了国家对教育的控制能力(威廉·博伊德、埃德蒙·金，1985，第77页)。此后，随着天主教在欧洲势如破竹的发展，教会学校成为唯一的教育机构。中世纪末期新教诞生，各教派开始通过控制教育的方式，笼络民众学习本宗教教义，以扩充其教派势力(张瑞瑶、王承绪，1997，第579页)。宗教教育填补了世俗国家能力弱化后教育领域的空白。 大致从17世纪开始，世俗国家试图重夺对教育领域的控制权，国家教育权进一步扩张。国家一方面要求宗教教育与国家教育相分离。例如，德国于1803年提出“儿童必须依照国家法律受教育，除宗教以外都要在公立学校受教育，不能强迫儿童接受学校所给予的宗教教学”(劳凯声，2003，第148页)。另一方面国家也强迫公民接受义务教育，以强化世俗政权的统治。例如，1559年威登堡公国就公布了强迫教育令。1619年魏玛颁布法令对义务教育进一步细化，要求6-12岁儿童要到学校就读，否则对家长课以罚金(张瑞瑶、王承绪，1997，第579页)。法国1848年颁布的《卡诺教育法案》，要求普及初等义务教育，强迫男女儿童入学(胡锦光、任端平，2002，第44页)。概而论之，世俗国家通过“政教分离”和“义务教育”两大手段，重拾乃至强化教育领域的控制权。 与西方国家类似，中国古代亦存在国家设立的“官学”。最具代表性的是唐朝的学校制度，中央政府设立的直系学校有“六学”，旁系学校有“二馆”(劳凯声，2003，第149页)。此外，国家并不禁止由民间力量举办的“私学”。与西方国家相比，中国古代国家教育权的行使尚存独特之处：不论官学还是私学，它们都要受到国家选士制度的约束，尤其是隋唐以后，科举制度的出现使学校教育围绕科举考核的内容进行(劳凯声，2003，第150-151页)。宋代开始出现新的教育形式——书院教育(娄立志、广少奎，2008，第136页)。元明清基本延续了前朝的教育体制。质言之，中国古代通过设立“官学”，以及科举考试内容的设置，影响教育内容，控制、主导意识形态。民国时期，政府对教育的控制日渐加深。南京国民政府成立时，国家实施“党化教育”的方针，强调教育应以党纲为依据。之后，随着国民政府对全国控制的实现，又代之以“三民主义教育”宗旨，对学校教育的控制日趋严密。这一方面推进了教育的发展，另一方面也显示出国家对教育的专制倾向(娄立志、广少奎，2008，第285页)。
