伴随我国经济市场化和国际化的程度日益加深，我国乡镇企业进一步成长过程中的发展成本和体制成本的有效控制问题，已日益成为一个重要的命题。 这种发展成本和体制成本集中表现在五个方面。 首先，必须控制乡镇企业承受吸纳就业的压力。实际上这要求处理好乡镇企业发展的效率目标与就业目标之间的矛盾。改革开放以来，我国农业劳动力比重自近80%降至49.9%，游离出2亿多剩余劳动力。 其中，乡镇企业吸纳的农业剩余劳动力已超过1亿。从目前的发展看， 乡镇企业至少面临两方面的就业压力：一方面，依我国目前农村人均拥有耕地状况，现有耕地只需2亿左右劳动力足矣， 但目前滞留在耕地上的农民仍有3亿以上，也就是说仍有1亿农民是剩余劳动力，随时要求进入乡镇企业；另一方面，由于城市经济增长乏力，进城民工就业机会减少，相当一部分又要回到农村，但又难回到土地上，进而对乡镇企业形成就业压力。如何多渠道分解由于工业化发展和宏观经济增长乏力而形成的社会就业压力，已构成乡镇企业发展面临的突出矛盾。必须切实协调乡镇企业效率目标与承担社会就业责任之间的冲突，否则势必导致乡镇企业发展成本上升。 其次，必须努力控制乡镇企业发展中的资源、生态、环境成本。应当看到，相当一部分乡镇企业的发展是以牺牲环境质量和生态良性循环为代价的，由此必然提高整个社会经济的发展成本。对于我国乡镇企业发展中资源利用的不经济性，对土地资源，尤其是农用耕地的过度侵占，对生态环境的破坏，堵塞湖、江、河道等等，已经到了必须系统处理的地步。否则不仅使整个国民经济可持续发展的能力下降，而且伴随体制改革的深入，特别是伴随产权制度界定的权力、责任界区的明确，外部不经济越来越会内在化为企业自身的成本。 其三，乡镇企业发展的要素成本上升必须予以控制。对于乡镇企业而言，要素成本上升过快至少集中在三方面：一是伴随一些地区经济发展和收入水平的上升，其劳动力、土地等要素费用上升速度很快，甚至已经到了严重阻碍乡镇企业成长的程度；二是在开发过程中，由于种种原因形成虚假的对要素的“过度需求”，或者说形成投机性极强的“泡沫”，由于缺乏真实需求支持，在经济停滞的同时，又使要素价格奇高，使乡镇企业通过市场再进入的成本提高；三是由于相当多的乡镇企业受地缘和血缘等宗法关系影响，其竞争的充分性和资产的可交易性受到破坏，往往不得不继续在资本密集度已相当高，进而要素价格极高的狭窄地区继续投资，难以通过市场机制进入其他领域，“过密”自然导致其成本上升。 其四，乡镇企业的交易成本不断上升的势头必须扼制。由于我国体制正处于转轨过程之中，乡镇企业活动于市场机制的同时又受到市场不完备的严重困扰，受到政府行政干预的同时又得不到必要的政府宏观体制服务，因而乡镇企业往往难以有效地进入市场，交易费用在体制性磨擦中不断上升。 其五，必须协调乡镇企业发展中的竞争力提高与社会保障目标间的冲突。应当承认以往乡镇企业竞争力的提高，在很大程度上来自忽视或转移社会保障成本。乡镇企业职工的失业保险、医疗保障以及养老保险、住房成本等等，并未充分进入企业成本，而是转移到乡镇企业职工作为农户所承包的耕地上，农民所承包的土地成为事实上农民社会保障的成本，乡镇企业职工社会保障的这种对土地的依赖难以持久，必然会越来越多地成为乡镇企业自身的内在费用。 降低乡镇企业的发展成本和体制成本是一系统工程，必须从乡镇企业的产业组织改组、产业结构调整等发展性因素和市场条件的培育、政府调控机制的完善等体制性因素多方面入手。 在发展性因素上，就产业组织而言，至少有三方面的问题亟待处理：一是尽可能通过市场机制形成规模经济，克服行政割裂、地方保护和宗法网络下的乡镇企业普遍规模不经济的产业组织状态；二是努力降低乡镇企业的市场进入壁垒，尤其是真正实现乡镇企业的政企分开，提高乡镇企业产权的可交易性，在体制上为其资产交易创造条件；三是改变乡镇企业的“亚产业”特征。乡镇企业的“非正规”性以及由此而来的不稳定性，使乡镇企业极易解体，在“离土不离乡”的环境下对于这种“亚产业”性尚能予以一定支持和保障，但随着市场化进程的深化和乡镇企业的发展，这种“亚产业”性必须予以克服。就乡镇企业的产业结构分布而言，至少存在两方面缺陷，一方面相当一部分乡镇企业分布于传统产业，对“夕阳产业”具有深刻的依附性，另一方面乡镇企业本身的结构趋同性突出。为改变这种格局，重要的在于提高乡镇企业的市场性结构转换能力，降低由于市场条件的不完善和乡镇企业产权可交易性弱而导致的结构调整刚性。 在体制性因素上，就市场机制的培育而言，至少有两方面问题需根本解决：一是深化乡镇企业的产权制度改造，在制度上克服乡镇企业产权界区含混的弊端，在此基础上真正提高乡镇企业产权的市场可交易性，为其实现规模经济创造体制条件。二是克服乡镇企业发展在要素市场上所面临的制度歧视，尤其是在资本市场，包括直接融资与间接融资等方面，乡镇企业受到严重抑制；在人才市场和技术市场上，乡镇企业也面临一系列体制性限制。这些均导致乡镇企业发展成本和交易成本的上升。就乡镇企业面临的政府宏观调控机制而言，一方面必须尽快克服政府职能转换与乡镇企业发展间的不适应性，另一方面，必须使乡镇企业发展获得必要的政府调控、服务等方面的体制保证。
