自香港回归二十五年来，“一国两制”在香港以《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(简称《香港基本法》，以下简称《基本法》)为依托得到了成功的实践，围绕着《基本法》的实施与解释问题，“一国”框架下“两制”的和谐相处仍然需要不断磨合。陈弘毅教授指出:“一国两制”中“两制”的差异主要已经不是经济上的差异，而是政治体制和政治文化上的差异[1]。从实践来看，《基本法》的解释时刻牵动着中央与香港特别行政区的关系，也成为香港基本法实施的核心议题之一。但也有学者指出，大陆法系和普通法系背后存在的方法论隔阂造成了基本法的两个解释者之间的困难，使得《基本法》的解释往往被过度政治化[2]。维护《宪法》和《基本法》共同构成的香港特别行政区宪制基础，正确理解和实施《基本法》，就显得愈加重要。香港特别行政区政府(以下简称“香港特区政府”或“特区政府”)在实施《基本法》问题上扮演着重要的角色。一方面，行政长官领导下的香港特区政府既要依据《基本法》坚决维护“一国”的基础，也要充分落实“两制”下香港的高度自治，必须要协调好两者的关系;另一方面，“人大释法”与“香港终审法院释法”都对香港特别行政区政府产生法律拘束力，在服从两者的前提下，香港特区政府必须恰当理解《基本法》并实施《基本法》，依法稳妥处理中央与香港特别行政区的关系。基于此，本文试图回答的问题是:香港特区政府在处理中央与特别行政区关系时，是如何理解《基本法》、并根据《基本法》处理相关问题的。 准确寻找香港特区政府解读《基本法》的线索和素材是本研究展开的基础和关键。笔者计划根据香港立法会会议记录，从香港特区政府对立法会议员质询的答复中寻找素材。香港立法会会议记录的充分公开使得本研究成为可能。已经有研究表明，中央与特区关系和政制改革问题是香港立法会内建制派和反对派最大的争论焦点[3]。在实践中，立法会议员会基于不同政治立场向政府提出质询，香港特区政府各部门需要经常性地援用《基本法》并对特定问题作出回应、表明观点。虽然立法会议员的质询是由香港特区政府各部门负责人按照质询内容和部门职权的相关性进行答复，但质询的答复并不仅仅代表了政府部门的立场。如有必要，负责答复的部门还会在答复前提前征询律政司等相关部门的意见，最终的答复也是以香港特区政府的名义作出，代表了香港特区政府的意见①。 一、香港特别行政区政府在立法会质询活动中解读《基本法》的空间 本文并无意在现有的《基本法》解释体制外提出新的制度设计，香港特区政府对《基本法》的解读并不能突破“人大释法”与“终审法院释法”。但不可否认的是，在“人大释法”与“终审法院释法”之间存在着其他形式的解释空间，香港特区政府在实施《基本法》时，不可避免地会对《基本法》的特定条款之内涵作出说明和解释。在立法会的质询活动中，香港特区政府根据《基本法》作出回应更是常事。因此，在回应质询的活动中，存在着香港特区政府解释《基本法》的空间。具体而言，其正当性可以从以下三个方面展开: 第一，行政长官领导下的香港特区政府有权在职权范围内对《基本法》的内涵作出说明。在普通法系，虽然司法机关掌握法律解释权，但并不否认行政机关在执行法律过程中对法律的解释职权。在美国，有学者就认为宪法赋予了联邦总统广泛的行政权力，这些权力需要法律解释，因而间接授权总统解释法律，包括解释宪法。但是，这些解释权需要受到国会和法院的限制[4]。根据《基本法》第四十八条和第六十二条，行政长官“负责执行本法和依照本法适用于香港特别行政区的其他法律”，香港特区政府“制定并执行政策”“管理各项行政事务”。香港特区政府在履行上述职权的过程中，当然会涉及对《基本法》的内涵进行解释、说明。在遵守全国人大常委会和特别行政区终审法院对《基本法》解释的前提下，《基本法》仍然具有解释的空间，香港特区政府在实施《基本法》过程中对《基本法》条款的理解和把握，就显得十分重要。另外，根据以往解释《基本法》的实践，行政长官亦可以向中央提出解释《基本法》的建议，在提出建议之前，特区政府如何理解《基本法》，并判断解释《基本法》的必要性，就成为影响《基本法》解释程序启动的关键因素。 第二，答复立法会质询是香港特区政府解读《基本法》的重要途径。有英国学者指出，议会的质询“意味着可将政府公开加以批评，以及要求政府解释理由和为自己的正当性辩护”，是“对政府各部门及其大臣的重要规训手段”[5]351－352。政府答复立法机关质询的过程，既是接受立法机关监督的过程，也是政府对相关行为、政策作出理由说明和展示法律依据的过程。根据《基本法》，香港立法会有权“对政府的工作提出质询”(第六十二条)，政府有“答复立法会议员的质询”的职责(第七十三条)。《香港立法会议事规则》E部“向政府提出的质询”详细规定了立法会议员向政府提出口头质询和书面质询的程序[6]。根据上述规则，每位香港立法会议员可在任何一次会议提出口头或书面质询，但每个会期的首次会议、选举立法会主席的会议，以及行政长官就政府政策向立法会发言的会议除外。每次会议可提出的质询不得多于22项，但不包括获立法会主席批准就急切事项提出的质询。质询由获委派的官员以口头或书面形式作答。除急切质询外，议员提出的其他质询必须经过“质询预告”，须不迟于政府需要答复该质询的会议日期前4—7整天送交立法会秘书办事处。这也使香港特区政府有时间研究答复质询的方案。 从实践来看，质询是香港立法会监督香港特区政府的重要手段。据笔者观察，近年来每年立法会议员都会提出700件以上的质询，质询的议题广泛，从抽象的政策制定到具体的民生事件，无所不包。其中，直接涉及《基本法》问题的质询亦不在少数，有关议题直接涉及香港的宪制秩序，例如香港市民的基本权利保障、立法会议员功能界别选举改革、公权力行为的合法性依据、终审法院重要裁决的执行问题等。而中央和特别行政区关系是质询活动中的重要话题，政府在答复相关质询时不可避免地援用《基本法》乃至《中华人民共和国宪法》作为政府决策和施政的依据，并对《基本法》特定条款的内涵、实施情况作出说明。相比于“人大释法”与“终审法院释法”，政府的这种“解释”虽然没有法定效力，但仍然具有特定的价值，包括推动《基本法》具体条款的实施和“人大释法”与“终审法院释法”的落实，明确特别行政区政府的有关行为和决定在《基本法》上的依据进而强调其合法性，在涉及《基本法》重大和关键问题上宣示特区政府的立场，等等。下文将会详细论述。
