党的十一届三中全会以来，国有农场对传统的经济体制进行了一系列改革，围绕建立适应社会主义市场经济发展的新体制进行了积极而卓有成效的探索，有力地促进了农场经济的发展。但是，长期困扰农场的政企不分、产权关系不清、管理体制改革滞后等深层次矛盾还未得到解决，体制转换远未到位，适应社会主义市场经济的管理体制和企业经营机制尚未形成。主要的问题：一是管理体制改革滞后。农垦系统过去把改革的重点放在企业内部改革上，而在管理体制改革上几乎没有多大动作，农场仍沿袭政出多门、条块分割的管理体制，一个农场社区分属多级、多个政府职能部门管理。例如：南大港农场是河北省属农垦企业，行政主管部门是河北省农垦局。农场的领导干部由省局任命，省农垦局负责农场工农业生产的行业指导，农场向省局上缴利润。农场的党群关系、土地、民政、司法归口沧州市（地级）管理。公、检、法、工商、税务则由黄骅市（县级）管理。农场公安分局没有收审权、预审侦缉权，社区内出现突发事件，难以及时管理。这种历史上形成的政出多门、条块分割的领导体制已经成为农场改革和发展的障碍。二是政企矛盾基本没解决。在理顺政企关系方面，过去虽然进行了许多探索，但这些探索还处于试验阶段，在各方面关系尚未理顺的情况下，企业为争取有利于自身发展的外部环境，行政职能不仅没有减少，有些反而不得不进一步增加，使企业行为与政府行为严重混杂，政企矛盾更加突出，企业难以真正成为市场竞争主体，加大了改革的难度。农场每年向所在地的县、市上交大量税收，地方政府本应利用这些税收为农场提供公检法司、医疗、教育、道路、交通、城镇建设等社会事业服务，但事实上只有极少量的税收返回农场用于社会职能管理，农场不得不从税后利润又拿出一大笔钱来补充这些行政、事业经费，形成了事实上的双重负担，造成了农场“养一个政府，又办了一个政府”。而在大部分农场经营困难的情况下，拿不出多少钱来补充这些费用，严重影响了农场的社会事业发展。双重负担最终落在职工身上，一般农场1997年人均负担350元，劳均达650元，负担占人均收入的20%。三是场办工业发展艰难。由于场办工业结构不合理，负债经营，改革滞后等原因，农场的大部分场办工业都处于亏损和微利状态，农场发工资都非常困难。四是发展非国有经济受到限制。国有农场经过多年发展，已是一个多企业法人的集合体。就纳税而言，农场内的各企业独自上缴。而在农场这一特殊的混合管理体制中，其非国有经* 成分中的企业，作为一个独立纳税人，把创造的税收上缴到地方政府，把其需要的社区服务，如治安、交通、卫生、城建等一系列负担留在农场。所以，农场公有制经济成分与其他经济成分之间，变成了相互排斥的经济关系。多年来，农场的其他经济成分，特别是个体工商业发展一直十分缓慢，农场多种经济成分共同发展受到了严重限制。总之，农场经济体制改革中存在的这些问题是农场改革中的一些深层次问题，是农场经济体制综合改革应该解决的问题。 根据对国有农场经济体制改革现状的分析，农场经济体制综合改革主要应涉及两个方面，一是农场作为社会主义市场经济条件下的一个法人实体和市场竞争主体，同时又是一个社会经济区域，承担着大量政府职能和社会管理职能，这个矛盾如何处理；二是农场作为一个整体对出资者（国家）承担经济责任，但内部各行业、各企业间又都有各自独立的经济利益，各层次之间的责、权、利如何分割。这两个问题是国有农场经济体制综合改革的核心问题。总结十几年改革成功的经验，权衡利弊，有两种改革模式可供选择： 改革模式之一：在农场内部实行政企分设，行政成立社区管理委员会，企业建立农工商实业总公司。 第一，将行政性、社会性职能从农场中分离出来，成立社区管理委员会，专司农场区域内的政权和社会性职能。主要职能包括：行使农场区域内社会行政管理工作；负责农场区域内的公共设施的统筹规划、建设和管理；负责农场区域内的社会治安综合治理；负责上级有关部门的法律、法规和各项政策在农场区域内的贯彻执行等。 第二，建立融农工商和产加销一体化的农工商实业总公司，成为专门从事生产经营活动的法人实体和市场竞争主体，农工商企业按照现代企业制度的要求，进行机制转换，进行公有制多种实现形式的实施工作。 第三，社区和农工商实业总公司共设一个党委，统一对社区工作实施领导和对总公司工作进行监督。 这种模式，在预算管理上仍维持原状不变，即原来纳入预算支出的仍由国家财政拨款；原来未纳入预算管理的仍作预算外管理，采取自收自支或农场补贴的办法。它不需要更多的改变外部环境，实施起来比较容易。但由于政企分设后，未赋予社区政府管理职能和财税管理职能，社区财政开支问题较大，无法彻底解决农场目前经济体制改革中的关键问题，只能作为农场经济体制综合改革的一种过渡。 改革模式之二：农场政企分开，成立农垦管理区，设立一级财政；农场企业组建集团总公司，建立现代企业制度。 第一，在大中型国有农场设立农垦管理区，进行管理体制改革。农场发展四十多年来的事实证明，社会属性是农场的天然属性之一，对于农场来说，不存在办不办社会的问题，只存在怎样办、怎样办好的问题。以在法律上承认农场事实上承担的行政职能和社会职能为改革的突破口，将管理体制目标模式定位于设立“农垦管理区（或行政区）”，可不设立政府，由上级政府授予行政管理职能。其主要职能有：一是代表政府对农场区域内行使行政管理工作；二是负责农场区域内的社会事务；三是建立与市场经济相适应的社会保障制度，重点是失业、医疗、养老保险制度，转换企业经营机制营造外部环境、为建立现代企业制度。
