中华文明依水而生，水利工程建设和监管历史悠久，积淀深远，早在西周时期，就设有“司空”专职掌水利、营建。随着审计制度的发展，自宋代起，开始将工程纳入审计范畴，在水利工程审计中做了大量探索和实践。林则徐是晚清治水名臣，历官14省，号称“为官一方、治水一方”，在水利工程（清代称河工）建设和水利工程审计方面都取得杰出成就，特别是在任江南道监察御史和河东河道总督时期，林则徐对水利工程开展的系列审计多次获得嘉庆帝和道光帝的表彰，成为古代水利工程审计典型案例。本文基于林则徐河南河堤审计和山东河道审计两个案例，分析古代重大水利工程舞弊的主要表现、审计方法、问责制度和审计建议，并提炼出具有参考意义的实践经验。 一、案例基本情况 林则徐的政治生涯中，在水利建设和水利工程监督除弊方面投入的精力最多、取得的成就最为辉煌，他治理的水域遍及海河、黄河、长江、淮河、太湖、西湖、珠江、伊犁河，是历史上治理水域和参与水利工程最多的官员之一。尤其是在任江南道监察御史和河东河道总督期间，林则徐对水利资金、工程物料舞弊等情况开展多次审计，影响深远。 （一）江南道监察御史期间河堤工程审计 清嘉庆二十五年（1820）二月，黄河仪封南岸河堤再次决口。林则徐出任主管漕运工程审计的江南道监察御史，他在实地审计监督后发现，料商囤积居奇工程用料导致河堤工程用料不足、工程进展缓慢。他对河南巡抚琦善进行了弹劾问责，并提出打破料商垄断的制度性改进建议，获得嘉庆帝采纳及上谕赞扬。 （二）河东河道总督期间水利工程审计 道光十一年（1831）十月，道光帝擢升林则徐为河东河道总督。清代的总督按例兼右都御史，负有综合监督、监察职责，雍正七年（1729）起分设北河、南河、东河河道总督，负责监督管理河渠、堤防、漕运等。道光帝在圣旨中要求林则徐深入监督查处河工积弊，“务除河工积习，统归诚实”。 林则徐任河东河道总督期间，针对运河、黄河河道各项积弊开展了一系列审计监督，如对河库专项资金开展账实核查审计，对河道十五厅秸秆料垛虚报舞弊事宜开展专项核查审计，对运河挑挖工程开展专项核查审计等。其提出的碎石护堤的审计建议被采纳并全国推广，受到道光帝多次上谕赞叹，认为假如所有官吏都能“如此勤劳，弊自绝矣”。 二、清代重大水利工程舞弊表现及审计特点评析 古代工程审计一直是“屡审屡犯”的监督领域，特别是水利工程，往往任务量大、时间紧迫，而非灾害时期又很难发现偷工减料等质量问题，监督难度很大。清代对水利工程的重视前所未有，持续投入了巨额水利经费，因此水利工程也成为舞弊贪墨的高发领域，但同时，清代也涌现出林则徐等众多治水名臣，在水利建设和监管方面都进行了大量探索创新，积累了很多经验。 （一）清代重大水利工程舞弊主要表现 清代在水利工程领域投入巨大，林则徐好友魏源所著《筹河篇》中梳理总结了清代国家水利支出变化（见下页表1），可以看出，国家用于水利的固定支出和重大水患专项支出的费用持续大幅增长，如仅嘉庆十一年至道光四年，十八年间岁修增长过亿（“已浮旧额万万”），意外大工费用增长“不可数计”。 经费投入不断增加，水患治理效果却甚微，与此直接相关的，就是河工贪墨腐败行为的同步增加。对《清实录》中12朝皇帝上谕进行检索可以发现，与河工弊端、贪冒、滥支相关的上谕有2300余项，且经费投入倍增的清中晚期明显更为严重（见下页图1），这也被魏源称为相生相长的“病河”和“病财”问题。 结合林则徐在河南、山东等地的审计监督案例和《清史稿》《清实录》中的相关案例诏敕，总结清代重大水利工程的舞弊主要表现为以下四个方面。
一是“吃空名”冒领役银。康熙中期起，由于河工用役夫量过大，摊派徭役负担过重，开始将岁修“停止佥派”改为“动帑雇募”；乾隆中期开始“大工不派夫”，自此虚报、多报雇募役夫名单冒领钱粮的“吃空名”成为各类工程的常见做法；雍正帝在上谕中提到“管夫河官”吃空名情况严重，每处“仅存夫头数名”，遇有工役“临时雇募乡民塞责”；乾隆帝在上谕中将此称为“夫头扣克”，称报上“用夫一千名者”，实际最多“有八九百人”，甚至还会进一步克扣役银，民夫役银八分就要“公然扣除二分”。 二是“报虚数”冒领工银。“浮报虚数”是清代河道衙门官员舞弊贪腐行为中最常见的做法，这里的虚数包括虚假工料开支、虚假工程量等。在假账虚报工料开支方面，林则徐在河南、山东审计时发现营私舞弊、“立假账”、物料外垛完整内垛“朽黑霉烂”，“以旧翻新”“以新盖旧”“中填杂草”等弄虚作假行为，嘉庆时期多次上谕斥责“工员账簿，多系捏造，何足为凭”等；在虚报工程量方面，乾隆帝上谕中称应做工一丈者“暗中增加二尺”，或将同一工程分报为多个工程，或将每年常规性岁修工程报成临时、突发工程，“以岁抢之工，报作另案”，重复骗取工银。 三是虚报多报险情。为了增加拨款金额，很多河道官员选择人为编造甚至制造险情。有的无中生有“虚报”，魏源犀利指出清代二百余年间，“每汛必涨，每涨必险，无岁不称异涨”；有的以小养大“养险”，雍正元年齐苏勒在奏折中指出了河南河道官员小险不救，“必至十分紧迫，方行抢救”，则“一丈之险顿成百丈千金之费”；有的人为破坏“造险”，魏源揭示如果河堤“久不溃决”，会有河道官员组织从水急湍流处私自穿洞，“不出一月，必决矣”。
