“双碳”背景下自然资源资产离任审计研究

作者简介:
苏亚莉,东华理工大学经济与管理学院副教授,硕士研究生导师;谢欣海,东华理工大学经济与管理学院硕士研究生;黎丁萁,东华理工大学经济与管理学院本科生。

原文出处:
老区建设

内容提要:

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期刊代号:V3
分类名称:审计文摘
复印期号:2023 年 10 期

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      全球气候变化,能源危机问题严重威胁到全球人类的生存发展。2020年9月,我国首次提出“双碳”目标——力求2030年前实现碳达峰,2060年前实现碳中和。碳达峰是指碳排放量达到历史峰值,不再增长,后期碳排放量将持续下降,是碳排放量的转折点。碳中和是因人类活动而产生的二氧化碳通过节能减排的途径提升碳汇能力,使得碳排放量净增加值为零。

      随着我国经济快速发展,生态环境逐渐恶化、高排放高污染等问题的解决迫在眉睫,资源环境问题对社会生活产生严重的负外部效应。近年,我国逐步意识到人与自然和谐共生的重要性,在党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调重视自然资源资产离任审计。自然资源资产离任审计主要以国家审计机关为审计主体对领导干部任职期间在自然资源管理领域保护责任履行情况实施审计,并结合审计情况做出客观评价分析,为如期实现“双碳”目标,平衡人与自然和谐统一的关系发挥重要监督作用。

      虽然已有许多学者对自然资源资产离任审计进行了研究,但是相较于国外,我国在自然资源资产离任审计方面依旧处于试行阶段,发展尚未成熟。我国已进入“十四五”重点时期,“双碳”战略目标是我国经济社会发展的长期目标,2021年《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》(下称:《碳达峰碳中和意见》)明确了自然资源资产离任审计新的发展方向。因此,在“双碳”背景下,探索如何从根本上推进自然资源资产离任审计,对于平衡自然资源有效利用与减排增质的关系有着重要意义。

      一、开展自然资源资产离任审计的重要性

      (一)加强自然资源管理是实现“双碳”目标的路径之一

      自然资源是人类追求高质量生活发展的物质基础,人与自然协调统一的关系也是“双碳”战略目标的发展核心。但是,如今工业经济迅速发展,现阶段社会呈现粗放型经济增长模式,资源过度开发利用等问题威胁着人类社会可持续发展。要从根本上解决问题,必须合理地进行资源配置和加强自然资源管理,进而构建良好的生态环境。这是解决碳排放量与碳汇能力不足矛盾的主要路径,也是应对全球气候变暖的根本途径。自然资源的有效管理服务于“双碳”目标,人类发展不断向前,资源的合理保护是可持续发展的重要条件,国家需要通过自然资源资产离任审计强化自然资源管理,提高利用效率,平衡好自然资源开发利用与“双碳”目标实现的关系,促进减碳增质以适应十四五时期追求低耗能、低污染、低排放的时代背景。

      (二)自然资源资产离任审计是破解环保难题的重要方式

      党的二十大报告指出,要加快发展方式绿色转型,实施全面节约战略。自然资源是推进生态环境体系建设的重要物质基础,是客观存在于自然生态环境中的。它是能够在一定条件下,被人类保护、开发、利用且产生经济价值的资源总称。自然资源的开发与利用存在外部效应,市场经济中经济主体若只关注社会经济效益,以低成本任意破坏环境资源,易使生态环境资源遭受破坏。自然资源资产离任审计将监督、评价、定责贯穿于整个管理过程,不仅是掌握多种类自然资源信息的有效工具,还是“双碳”战略实施进程中减污降碳、破解环境难题的重要举措。在推进碳达峰、碳中和的进程中,国家相关部门可以通过审计工作更加客观地了解自然资源配置等信息,有利于进一步统筹好自然资源保护、开发两者关系,督促传统企业向绿色创新、低碳环保型企业转型,避免企业以牺牲美丽生态为代价而一味追求价值最大化,促使企业加大对绿色节能创新技术投入,提升能源利用效率进而提升经济效益。

      (三)自然资源资产离任审计是低碳进程中的重要监督手段

      《2021中国生态环境状况公报》显示,我国339个城市中,121个城市空气质量指数超标,极端气象灾害频发,我国生态环境依旧面临严峻形势。自然资源是生态环境的重要物质载体,利用不当会导致碳排放量增加、碳汇能力下降,自然资源资产的有效管理将推动生态绿色高质量发展。审计是我国监督机制的重要部分,而自然资源资产离任审计是“双碳”目标发展过程中的重要环节。自然资源资产离任审计是一种新兴审计模式,它以环境审计为出发点,结合经济责任审计倒逼环境责任监督。其注重将领导履责情况的综合评价与自然资源环境的保护相挂钩,是衡量党政领导干部在低碳战略进程中履职情况的重要监督手段。自然资源资产离任审计关注领导干部的头部作用,能够全方位、全方面、全链条检测自然资源资产管理过程中各部门责任落实不作为、对高污染高排放以及气候恶化不重视等问题,进一步推进领导干部坚持生态可持续发展的理念,促进自然资源保护责任主体有效保护和管理自然资源,提升生态碳汇能力,实现经济社会全面绿色转型发展。

      二、“双碳”背景下自然资源资产离任审计的发展现状

      (一)我国自然资源资产离任审计现有制度梳理

      与西方国家相比较,我国对于自然资源资产离任审计的探索起步较晚。在逐步意识到自然资源审计对经济可持续发展的重要意义后,我国自2009年开始,陆续出台了一系列有关自然资源审计的规范性文件。2012年,党中央将“生态文明”列入五位一体总体布局当中,为后续自然资源资产离任审计的理论探索提供了基础。2013年,在党的十八届三中全会上提出全面深化改革加强社会主义生态文明建设,并提出要注重对领导干部自然资源离任审计。2015年印发关于《开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》,进一步探索实践经验。2015年至2017年全国部分城市开展试点工作,我国自然资源资产离任审计进入“统一规划,分步实施”的试点阶段,但是由于各个地域自然资源存在差异性,个别省市的自然资源资产离任审计实践经验并不具有普遍适用性。2018年开始,我国由试点进入到全面推行阶段,各地在具体的审计要求下如火如荼地开展审计工作,对主要领导干部履责情况进行专项审计,检查其是否存在为了追求经济绩效而纵容生态环境恶化的情况,是否遵守自然资源保护的政策法规,是否做到各司其责。进入十四五时期,构建人类命运共同体的理念深入人心,实现“双碳”目标受到广泛关注。2022年新《审计法》正式实施,该法律将自然资源资产离任审计纳入审计监督范围,明确领导干部自然资源资产离任审计的法律地位,指出在“双碳”背景下,需努力构建全面、高效、统一的审计监督体系,促进生态环境高质量发展,实现人与自然和谐共生。

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