党的二十大报告指出，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。行政复议制度和行政诉讼制度是我国行政法领域最主要的两项行政救济制度，三十多年来，为监督审计机关和审计人员依法行使职权、保护被审计单位合法权益提供了重要制度保障。由于被审计单位主要为公权力机关和党政领导干部，且审计程序中设置了充分的征求意见和争议解决环节，在很长一段时间内，审计复议诉讼数量极少。以审计署为例，2013年才发生首例行政诉讼，2015年之前每年发生的行政复议均在10起以下。制度在运行和实施过程中，当实施效果与初始目标相背离，导致制度价值的负向实现时，会认为该制度发生了异化。调研发现，近年来各级审计机关的行政复议和行政诉讼制度普遍发生异化，以信息公开为主要事由的复议诉讼案件不断增加，已经成为群众信访诉求表达和利益协调的新路径，但其对复议诉讼制度目标的模糊和行为上的非理性化给实际工作带来了较大困扰。 目前国内关于审计复议诉讼制度理论分析较多，实践研究较少，尚无对制度异化的专门研究。仅有部分研究成果关注到审计复议诉讼制度的困境和问题，如孙颖关注到公众对审计法律法规的不了解和审计信息公开针对性不够对审计机关行政复议案件的影响，袁江、梁晋等关注到投资审计项目中由于地方政府依据审计结果核减合同款带来了大量民事和行政纠纷，刘誉泽提到审计领域的行政诉权滥用行为。但整体来看，已有研究大多仅对个别领域、个别案件的描述性分析，缺乏对全国审计机关复议诉讼情况的全面把握，也缺少从群众诉求表达和社会治理角度对制度困境的深入分析。 本文的边际贡献主要表现在以下两个方面：一是对2019～2020年全国审计机关534个行政复议诉讼案例开展实证分析，能够较为全面地对审计复议诉讼制度实施基本情况和特点作出较为客观的评估。二是首次提出当前审计复议诉讼“信访化”行为特征、行为表现，并结合党的二十大关于规范诉求表达和利益协调通道的要求，对其非理性程度和影响因素作出深入分析，结合实践提出相应对策建议。 二、2019～2020年全国审计机关复议诉讼基本情况评估 2019～2020年，全国审计机关作为被申请人（被告）的复议诉讼案件共计审结534起。其中，2019年264起，2020年270起。受疫情等因素影响，增幅较前几年有所放缓，但整体仍然呈增长趋势。本文主要从复议（诉讼）的主体、内容、结论等基本要素方面展开评估。 （一）复议（诉讼）主体情况：93%的申请人（原告）与审计决定无利益关系，被申请人（被告）中基层和东部地区审计机关占比更高 1.申请人（原告）情况。以申请人（原告）是否与审计决定有利益关系为标准，通过分析发现，534个案例中没有被审计单位直接提起的复议诉讼。与审计行为和审计决定无任何利益关系的申请人（原告）有499个，占比达93%（如下页图1）；35个申请人（原告）与审计决定有间接利益关系，但其利益受损主要源自被审计单位依据审计决定作出的内部管理行为或者民事合同行为，针对审计机关提起复议诉讼属于维权对象错误，35个案例的复议决定和诉讼判决结果均为驳回申请或不予受理。 2.被申请人（被告）情况。被申请人（被告）均为审计机关。国家统计局将我国经济区域划分为东部地区、中部地区、西部地区、东北地区①，从区域划分来看，东部地区复议诉讼案件325起，占比61%，近三分之二（如下页图2）。其中，最高的省份为浙江省，复议诉讼案件119起，占比22%，近四分之一。
（二）复议（诉讼）内容情况：与审计结论有关的仅7.3%，与信息公开相关的复议（诉讼）超过四分之三 对534个复议（诉讼）案例进行分析后发现，复议（诉讼）内容包括四类：对审计结论不服、内部管理纠纷、要求进行审计、要求信息公开（如图3）。从四类内容的占比来看，目前审计复议诉讼制度的监督功能已经逐渐偏离审计主责主业行为，更多集中在信息公开方面。
具体来看，仅第一类的复议（诉讼）与审计结论有关，共计39个，占比7.3%。其中，有23个是政府出资建设项目的合同方对政府及其有关部门依据审计报告核减工程款/合同款不服；16个是被审计单位依据审计决定对内部人员作出处理处罚后，相关人员对处理处罚不服。可以看出，尽管这些复议（诉讼）内容普遍表述为对审计结论不服、要求更改审计结论，但事实上申请人（原告）均非被审计单位，其利益损失与审计机关履职行为没有直接关系。而与审计结论无关的三类复议（诉讼）中，明确要求审计机关公开相关审计信息的413个，占比77.3%。此外，在75个要求审计机关对信访举报事项进行审计的复议诉讼中，绝大多数也是在提起信息公开申请后发现审计机关未进行相关审计，进而提起复议诉讼。
