公共政策是国家治理的基本手段，这也决定了进行公共政策审计是国家有效治理的根本要求。现代国家治理的主要方式是制定并实施以公共利益为价值目标的公共政策，因此，公共政策制定及实施的状况，反映了国家的治理水平。同时，公共政策的落实程度也决定了国家善治目标的实现程度。公共政策审计作为国家治理体系框架中必不可少的一部分，已经渗透在政策执行的管理过程中。具备审计专业性和独立性、秉持职业判断能力的审计人员，通过公共政策审计参与不同治理主体开展的管理过程，使公共政策审计的治理职能在国家治理活动中发挥重要作用，成为评估国家治理水平的主要工具。本文从公共政策审计的必要性、实务边界、审计主体的独立性、审计方法与工具等方面展开论述，剖析了公共政策审计效果提升的路径，进而提出公共政策审计运用于国家治理的主要途径，以期促进公共政策审计更好地为国家治理和权力监督服务。 二、公共政策审计的必要性 公共政策的制定、实施涉及的范围主要包括政治、经济、文化等各相关领域。公共政策本质上是对公共资源、公众利益的合理划拨，公共政策的目标决定了在其制定过程中必须考虑广大人民的利益，在执行过程中必须公平、公正地进行利益的分配和协调。由于公共政策制定以及实施存在诸多主客观因素，难以全方位地考虑到所有相关领域，所以政策落实往往难以完全达到预期效果（王铭和薛客，2010）。公共政策审计是国家审计服务于国家治理的重要体现，对于提升我国政府的治理能力和公共政策制定及执行的质量具有重要作用。公共政策审计的出现是公共政策制定、执行的必然结果，它的存在能够对公共权力进行有效的监督和制约。通过对公共政策制定及执行过程中存在的以下问题实施相关审计，充分发挥监督、评估、建议等职能，公共政策审计可以更好地服务于国家治理，助力公共政策推动国家全面、协调、可持续发展。公共政策审计的必要性主要体现在以下几方面。 1.公共政策审计有助于评价政策运行效果。公共政策出台前要经过调研、论证、广泛征求意见和建议，进而发布和落实相关政策。但实际执行过程中公共政策的落实运行情况受到诸多主客观因素的影响，实际执行状况并不一定能达到政策制定时的预期效果。因此对公共政策落实情况实施跟踪审计，能够随时观测公共政策运行是否存在“失灵”或者偏离“预期路线”等情况，进而根据实际情况及时提出审计意见，促进公共政策的调整、修改和落实（李曼和陆贵龙，2012）。 2.公共政策审计有助于政府部门动态调整政策。审计人员对政策运行效果进行科学、系统的分析后可以对政策的发展方向作出客观、科学的预测，并提出相关的前瞻性建议，促进国家治理水平的提高。具体而言，通过公共政策审计，可以发现公共政策在执行过程中大体会出现以下三种情形：第一，公共政策运行的实际情况与预测情况相吻合，可以继续实施既定政策，政府部门短时间内不需要对政策进行调整。第二，政策执行过程中受到环境、经济等不确定性因素的影响，政府部门可以根据公共政策审计的结果及时调整相应政策。第三，政策运行方向与预期目标相背，政府部门需要根据审计意见废止原政策或根据实际情况出台新政策（徐向真和宋舜玲，2015）。 3.公共政策审计有助于提升国家治理水平。公共政策审计是一种独立、专业的政策评估机制，能够对相关政策进行监督、评价，审计人员通过对政策运行状况进行披露，提升公众参与公共政策制定的兴趣和积极性。公共政策审计还可以推进政策的科学制定，通过收集、分析公共政策涉及的各个领域的相关信息，为政府部门制定、执行政策提供全方位的智力支持，提升政府机构的决策能力。公共政策的制定和执行模式不可能是一成不变的，在公共政策制定和执行过程中，政策制定者应积极反思政策运行过程中可能存在的问题，用发展的眼光去思考政策制定过程中的不合理因素并不断改正，从而有助于公共政策科学化、合理化的制定以及执行，提升政府的决策水平和国家治理水平。 三、公共政策审计的实务边界 厘清公共政策审计的实务边界有助于更好地发挥公共政策审计的治理效能，提升国家治理水平。从理论上来看，有两类代表性的观点。 1.公共产品边界观。这类观点认为，在多元治理环境下，社会公众最关心的是公共利益能否进行合理的分配。虽然利益是无形的，但作为公共利益载体的公共产品和服务是其具体的物质表现形式（靳思昌和张立民，2013）。公共产品和服务主要由国家财政部门、资本市场以及社会公众出资等方式提供。从公共利益的角度出发，哪里有公共利益，审计的实务边界就应扩展到哪里。公共政策审计的实务边界应定位于公共产品和服务，着眼于公共利益能否进行合理分配，进而更好地保障公众利益。 2.公共权力边界观。这类观点认为，政府部门向社会公众提供公共产品和服务是其行使公共权力的一种表现形式，是政府履行国家治理职责众多方式中的一种，因此，公共政策审计不能以公共产品和服务作为唯一的审计边界。公共资源是通过委托代理的形式进行分配的，政府部门在社会公众的委托代理下对公共资源进行合理分配。在委托代理关系中，由于双方信息不对称、合约弹性大、激励不相容等主客观因素的存在，受托方可能会存在以权谋私的行为，因此要对受托单位和个人行使权力的行为进行监督管理。公共政策审计可以有效预防政府官员的机会主义行为的发生，对公共权力起到监督、约束的效果。因此，公共政策审计是审计机关对制定和执行公共政策的个人和单位其行为的审计，其审计对象是委托代理关系中被授予分配资源权力的个人或机构。公共政策审计的实务边界取决于公共权力的行使范围。 本文认为，公共政策审计是对公共政策执行全过程、全方位的评估，包括对事前预测、事中现状、事后结果等综合性成效与执行情况进行客观地评价。因此需要结合公共产品边界观和公共权力边界观来界定公共政策审计实务的边界，要将公共利益分配的合理性以及公共权力行使范围等纳入公共政策审计的范围，从而促进审计效率的提升。
