为进一步落实立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展对审计工作提出的新要求，做实研究型审计，2023年1月14日，中国审计学会召开了“地方政府专项债及其审计”合作研究课题成果汇报交流暨专题研讨会。与会人员结合审计实践，就地方政府专项债发行、管理和使用情况，存在的主要问题和改革方向以及如何加强地方政府专项债审计等进行了研讨交流，形成了许多共识。现将主要观点综述如下： 一、地方政府专项债及其发行、管理和使用情况 地方政府专项债指地方政府为有一定收益的公益性项目发行的，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债。专项债不同于一般债券，其资金用于有收益的公益性项目、列入政府性基金预算管理，并由项目对应政府性基金或专项收入作为还本付息来源；而一般债券资金用于无收益公益性项目、列入一般公共预算管理，并由一般公共预算预算收入作为还本付息来源。专项债作为有价证券的一种类型，除了具备安全性、流通性等通用特征外，还具备债券发行的法定性、资金投向的公益性和项目运营的收益性三个特性。此外，专项债联通了宏观经济和微观项目、区域金融和地方财政，自上而下贯通政治—政策—项目—资金四个维度，兼顾公平性、经济性、效果性等多方面要求：政治维度蕴含政府意志，具有鲜明的政治属性；政策维度作为调节经济运行的经济资源，具有显著的经济属性；项目维度撬动有效投资，具有显著的投资属性；资金维度纳入公共财政范畴，具有直接的财政属性。 有的代表认为，地方政府专项债发挥了积极作用。首先，地方政府专项债以对未来偿还责任的承诺为当下的经济发展和特定建设需求提供定向的资金支持，有效弥补了地方财政支出缺口，同时，基于地方政府专项债券项目收益与融资需求平衡的要求，其项目产生的直接收益与公益性项目建成后对地方经济的综合促进作用，也使得地方财政收入来源更加稳定、结构更加多元。其次，地方政府专项债由政府承担偿还责任的属性使其具有极高的公信力，能有效聚集机构和个人投资者的闲置资金，既满足了投资者稳健的投资需求，又因其相对较低的利率，使政府能以更优的成本解决资金困境，发挥其对社会资本的撬动作用所带来的协同效应。最后，地方政府专项债券的出现为政府提供了规范化的融资途径，剥离了平台公司的融资属性，有利于平台公司的市场化转型，遏制了地方政府性债务的无序性风险。 有的代表认为，地方政府专项债管理的内容主要包括以下五个方面：一是债券规模。严格执行法定限额管理，分类发行项目收益专项债券的规模在国务院批准的专项债务限额内统筹安排。二是债券项目。债券项目能够产生持续稳定、反映为政府性基金收入或专项收入的现金流，且现金流应当能够覆盖专项债券还本付息。三是债券发行。严格对应项目发行，可以对应单一项目发行，也可以对应同一地区多个项目集合发行，具体由省级财政部门确定。四是信息披露。地方政府应及时披露项目收益专项债券及其项目信息。五是偿债责任。对应的项目取得的政府性基金或专项收入，应当按照项目对应的专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金。 关于地方政府专项债的发行情况，大家认为，近年来，在债务总体规模方面，全国地方政府债务限额、余额呈平稳上升趋势；在债券发行种类方面，新增债券、再融资债券发行规模增长较快；在新增债券规模方面，新增专项债券限额、发行额逐年增大且增速显著；在债券余额及限额空间方面，东部地区基金收入占比明显大于专项债券余额占比，其专项债券还本付息保障能力明显强于中、西部地区，从东中西部限额空间来看，东部地区的专项债务剩余限额空间大于中、西部地区；在发行期限方面，包括3年、5年、7年、10年、15年、20年和30年多种期限类型，整体趋于长期化，10年以上的中长期债券占比超七成，近年有的地方首次发行30年的长期债券。 在地方政府专项债的使用方面，大家认为，近年来，按照党中央、国务院关于专项债券要聚焦经济社会发展短板领域的决策部署，专项债券重点支持交通、医疗卫生、教育等重点基础设施建设，约占全年发行项目总量的七成。省级财政部门紧扣债券发行市场化核心，坚持流程深化再造。以省级加快报批程序、市县提前做好发行准备的“并联式”流程，替代原有的人大审批、额度下达、项目准备、债券发行“串联式”工作流程，债券发行准备周期和资金到位拨付周期均压缩至30天以内。按照“轻重缓急”政策组织申报发行，优先安排国家发展改革委核准通过的清单内项目、省委省政府确定的重大项目、在建项目、可用债券资金作为资本金的项目。 二、目前存在的主要问题和改革方向 近年来，主管部门采取多项措施，持续强化专项债全流程管控，充分发挥专项债投资拉动作用，但通过近年来的审计实践也发现，由于审批拨付流程长、项目筛选门槛高、政府性基金收入波动等原因，专项债“借用管还”中仍存在拨付支出不及时、用途不明确以及债务偿付不确定性增加等一系列问题，中央和各级地方政府对专项债的监督管理面临更加艰巨的挑战。 有的代表认为，在专项债申报发行、资金使用、资金管理、本息偿还方面存在共性问题。具体来说，在申报发行方面，项目建设审批手续不齐全、不充分，申报与项目建设进度、实际需求不匹配等，甚至将不具有公益性的商业化建设项目打捆申报为公益性建设项目；专项债券目“债贷结合”等配套融资作用发挥不充分，未按申报方案及时落实配套资金；项目可行性报告编制不够科学；未公开专项债券资金存续期和用途调整等相关信息，等等。在资金使用方面，违规使用专项债券资金置换项目支付的工程款、支付经常性支出，未经审批调整使用专项债券项目资金；未严格执行国库集中支付制度，向项目主管部门或实施单位实有账户划转资金，致使专项债券资金脱离财政监管；专项债券资金使用不及时或闲置，未及时形成实物工作量，增加利息负担，等等。在资金管理方面，事前绩效评估不规范、绩效目标设置不规范、未细化量化或审核不到位等问题；资金绩效跟踪监测机制不健全，穿透式、全过程动态监控作用未发挥，未开展绩效自评或绩效自评不规范；未按期完工，预期绩效目标未实现；财政、发改等部门未按照债券资金申报要求进行充分沟通协商；未及时进行竣工决算和环保验收，未按规定及时进行竣工决算和环保验收，等等。在本息偿还方面，企业无自有资金、注册资本金未到位、无正常经营实体的情况下，实施专项债项目；自筹资金未到位，企业建设期债券利息由财政代偿；项目运营不佳，项目运营与预期形成较大偏差，项目收益难以覆盖债务本息，存在本息偿付风险，等等。
