一、国家审计：一项需要持续完善的法律制度安排 国家审计是基于经济社会发展的现实需要而产生的，在不同的经济社会发展阶段，国家审计活动本身会根据发展状况变化而进行调整与适应。我国的国家审计制度有着长达三千余年的历史，西周宰夫职位是最早萌芽，可以说，它的产生远远早于民间审计（或称社会审计）。我国有审计一词的机构最早是宋代设立的审计司（公元992年）。辛亥革命后，北洋政府和国民党政府先后成立了审计院，并颁布审计法。新中国成立后实行计划经济期间，独立的国家审计机构并未设立，其监督职能蕴含于财政、财务和监察工作中，主要由财政和监察等部门负责。改革开放后，为了适应发展市场经济的需要，1982年颁布的《中华人民共和国宪法》①规定实行独立的国家审计监督制度。次年国务院设立审计署，地方各级审计机关相继组建。与其他国家治理制度一样，审计同样需要法律支撑。应当看到，伴随国家审计的成长与发展，专门性的审计立法活动也经历了初创阶段、发展阶段及成熟阶段，包括从最初暂行规定的发布到审计法规的制定，再到国家性审计法律的出台。目前来看，审计立法已经形成了包括宪法、审计法、审计法实施条例以及其他审计法规、审计准则规章在内的全方位系统的审计法律体系。审计立法的完善与发展为国家审计工作提供了相应的法律支撑与保障，极大规范了审计行为，同时也强化了审计监督的法制力度，使得国家审计在推动国家治理体系和治理能力现代化中发挥了越来越重要的作用。 从政治学意义上讲，国家治理本质是与国家公共事务管理相关的政治活动。作为国家政治制度重要组成部分的国家审计，实际上也是国家治理的监督控制系统之一。在新形势下，从国家治理层面对国家审计的本质和定位展开剖析尤其必要。十八大期间，时任审计长刘家义聚焦国家治理和国家审计的关系，提出了国家审计的“免疫系统”理论，即国家审计是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，能够发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。类似免疫维持人体健康的形象比喻，国家审计的建设和发展会反作用于国家治理，是通过特有的独立监督活动来服务于国家治理的。由此看来，国家审计与国家治理是相互依存的，审计的国家治理作用是国家审计存在的基本前提②。已有文献对国家审计与国家治理之间的关系进行了相应研究。蔡春等基于受托经济责任视角，从创新审计对象载体、推进政府绩效审计、深化经济责任审计等方面详细阐释了国家审计服务于国家治理的实现路径。谭劲松和宋顺林探讨了实现路径的具体做法，指出国家审计应坚持以提升人民幸福为中心，围绕建立善治政府这一基本目标，充分发挥监督、评价和鉴证职能，同时要抓住国家审计参与国家治理的监督政府责任、评价政府效率、提高政府透明度和促进民主法治四个具体方面。此外，还有学者从文化与结构、政权合法性基础、政治体系设计以及组织设计管理四个影响国家体制的因素来分析国家治理与国家审计的关系及其互动机制，他们认为正是这些因素才使得国家治理与国家审计的互动关系得以实现与展开。 基于上述分析不难发现，文献更多是基于经济和政治视角讨论国家审计与国家治理的关系，却往往忽视了法律视角下的相关研究。需要重申的是，对国家审计而言，遵循全面依法治国是国家审计活动的保障和指引。正因如此，审计法制才使得国家审计有章可循、有法可依，从而使其可以更好地服务于国家治理。所以本文将基于法律视角，研究国家审计与国家治理之间的关系。 二、审计立法：历史变迁与现状 新中国成立初期，审计理论思想带有浓厚的苏联模式。在宪法层面，1954年宪法颁布，以及1975年、1978年两次修宪都没有涉及国家审计制度。随着十一届三中全会后的改革开放，民主法治成为国家治理方略，而审计法律法规作为中国特色社会主义法制的重要组成部分之一，必将伴随民主法治社会的全面建设而逐步发展。笔者以为，我国国家审计立法历史变迁大体可以划分为起步、发展、不断完善三大阶段。 （一）1982～1988年：我国审计立法的起步阶段 “八二宪法”对国家审计制度有着重要意义，是我国现代审计监督制度确立的起点。这是新中国宪法中第一次对国家审计作出明确规定，为审计工作奠定了坚实的法制基础，成为审计立法持续发展的根本性依据。1985年国务院颁布了新中国成立以来的首个审计法规——《国务院关于审计工作的暂行规定》（以下简称《审计暂行规定》），拉开了审计专门性立法的序幕。早期的审计立法主要围绕国家审计的性质定位、组织架构以及审计机关的职能职权、业务活动等进行界定与规范。应当指出的是，虽然《审计暂行规定》在当时审计立法中具有许多突破性的规定，但同时存在局限性，主要表现为：（1）立法层级较低，处于行政法规层次，未形成正式意义上的法律规范；（2）立法体例的条理性与系统性欠缺，且结构形式上并不完善；（3）立法内容过于简单，难以妥适化解大部分审计工作所面临的现实问题。 （二）1988～1994年：我国审计立法的发展阶段 在《审计暂行规定》的基础上，国务院于1988年制定颁布了《中华人民共和国审计条例》（以下简称《审计条例》）。相比《审计暂行规定》，《审计条例》宏观上结合了政治经济体制改革，以及考虑到对外开放中出现的相应问题与现实状况，在内容上进行了较大幅度修改。具体来说，其大体上由总则、审计机关和审计工作人员、审计机关的主要任务、审计机关的职权、内部审计、社会审计、审计程序、法律责任、附则等内容构成。而且，与《审计暂行规定》相比，《审计条例》更加符合法律规范性文本之特征，明确指出了具体审计工作中应当遵守的行为规范。这一阶段《审计条例》在立法层面的主要特点：（1）强调审计的独立性和权威性，在组织体制和领导关系上保证审计机关能够依法独立行使职权；（2）扩大审计对象和范围，进一步明确了审计机关的主要任务以及应审的单位和应审的事项；（3）审计程序和法律责任更加完善，不仅对审计单位的法律责任进行了规定，而且规定了审计工作人员的法律责任。
