农垦系统这一特殊经济形式和社会组织形式、客观上已经成为了我国经济和社会不可分割的重要组成部分。在整个国有经济由计划经济体制向市场经济体制转轨的大变革时期、作为微观经济组织的国营农场应适应新的形势和市场经济发展的客观要求进行全方位的改革。即在农场内部进行转换经营机制、调整产业结构、建立现代企业制度组建企业集团等各项微观、中观改革。体制改革既是生产关系的调整，也是上层建筑进一步适应的过程，它涉及社会工作、经济活动、微观政策诸方面，因而农场的体制改革实质上是农场全方位的改革。对此可从三维结构上展开分析：管理体制是基本框架，现代企业制度是主体内容，综合配套改革是联结网络。三者主次分明，脉胳相连，构成有机整体。 1 构想一：依照“政企分开”的目标进行农场行政管理体制改革 政企合一是特定时期中国大多数国有农垦企业不得不采取的管理经营模式，对企业的发展、社会的稳定起过积极的作用，同时也给企业背上了沉重的包袱。在创建社会主义市场经济体制的新形势下，这种体制正成为妨碍企业自主经营、自负盈亏参与市场公平竞争的刚性因素之一。它要承担社会管理职能和执行国家交办的政治任务，必然增加了企业的经济负担，加大经营成本，影响经济效益：同时造成管理机构重叠，人浮于事，办事效率低下，非生产性支出庞大，使企业背上沉重的包袱。国营农场改革的首要任务就是要坚持政企分开。只有这样，才能解决农场责权背离和双重负担的难题：才能使农业企业建立起现代企业制度，成为市场经营与竞争主体，提高经济发展的速度和质量。政企分开是一项涉及政府职能转变，企业经营机制转变、建立健全社会保障体系等涉及方方面面整体运作才能奏效的系统工程。农场政企分开的方式选择也有别于一般国有工业企业的特殊性，下面设计农垦企业政企分开的二种类型的模式：第一种类型是针对规模不大，人口较少（如万人以下），经济总量较小的农垦企业。实施政企分开的方式是将农垦企业所管辖的各级政权机构如公、检、法、司等交由地方政府直管，企业领导和职工不再兼任各级政权机构的职务，企业不再为各级政权机构的运作支付费用或补贴。涉及人员和费用问题可逐步脱钩，成熟一个交出一个，费用逐年递减，最终实现机构人员经费全部从企业剥离。对于农垦企业所办的社会性事业如教育、卫生、文化等可成建制地划交地方，有的按受益状况负担社会性费用，有的转为服务性实体、自负盈亏，同时向企业职工和社会提供双向有偿服务。 第二种类型是针对规模较大，人口较多，经济总量较大的国营农场，这类农场已形成了区域化、社会化、综合化的特点，简单剥离行政职能既不便于区域管理，地方政府又缺乏承受能力，特别是事权、人权、财权的划分往往难以协调。从这一实际情况出发，这一类型的模式构想有如下三个方面： 1.1 从农场承担着企业、行政双重职能的现状出发，实行政企分开，还政于政，还企于企 第一，在大中型国有农场设立农垦经济管理区，进行管理体制和财税体制改革。农场发展40多年来的事实证明，社会属性是农场的天然属性之一，对于农场来说，不存在办不办社会的问题，只存在怎样办好的问题，以在法律上承认农场事实上承担的行政职能和社会职能为改革的突破口，将管理体制目标模式定位于设立“农垦经济区管理委员会”、可不设立政府，由国家授予行政管理职能，其主要职能是：一是代表国家政府行使行政管理职能；二是负责农场社区内的社会事务管理；三是建立与市场经济相适应的社会保障制度，重点是失业、医疗、养老保险制度，为建立现代农垦企业制度、转换企业经营机制营造外部环境。 管理区设立一级财政，进行财税体制改革，实现事权与财权的统一。解决长期存在的农场社区内社会职能和行政职能的责任与权利不对称，事权与财权相分离问题。农场财税体制改革后，建立一级财政将不影响国家财政收入，只是把地方代替国家收缴农场的税收交还管理区（农场）代替国家收缴，并按规定上缴和提留，把留给地方政府的财政收入归还农场，用于解决农场社区内社会和行政事业开支，实际上是农场用自己的收入，办自己的事情，不给国家增加负担。 第二，农场企业组建集团总公司，建立现代企业制度。也就是以组建国有资产经营性机构启动农场经济体制改革。建立集团总公司，即母公司、农场二、三级单位的企业建立子公司，形成以产权为主要联结纽带的母子公司体制。总公司的主要职责是：负责区域内国有资产的增值和保值；推进二、三级单位（工商企业）进行公司制改造；推进农业生产的产业化、企业化、探索符合国情的现代农垦企业制度。 第三，在处理管委会（管理区）和集团总公司的关系上，采取两步走的步骤，在目前和今后一段时间内先实行两块牌子，一个领导班子的体制；待各项条件成熟后，最终实行政企完全分开，社（会）企（业）分离的体制。 1.2 从农场“大企业”面貌、“小社会”实际的现状出发，实行区域管理，使之利益边界清晰，管理体制顺畅 国营农场不象“墙院式”工业企业一样，是一个单纯的生产经营个体，而是一个包含着多种社会经济成分在内的社区，是一个“小社会”。尤其是随着市场经济的深入发展，农场的这种社会性质更为突出。这就必然要导致农场区域内的经济格局、利益格局和外部环境的深刻变化及各种矛盾的不断产生。因此，农场管理体制就不能不作出相应的调整。并且，要通过调整，达到如下目的：①在划定区域范围、明确地域边界的前提下，建立相当于县级建制的行政管区；②明确行政管区与上级政府及各部门的领属关系和责权利关系；③明确行政管区与周边地区的利益关系；④理顺行政管区与区内集团公司及下属各企业的产权关系，管理关系和利益关系。
