乡镇企业曾被比喻为攀援于经济之林的“猴子”，负担轻，机制灵。但是，随着企业的壮大，这种灵活的机制越来越弱化，行政的干预、家族式的管理和产业结构的传统成为其进一步发展的最大障碍。 制度创新：二次创业重中之重 大多乡镇企业的产权制度，带有人民公社时的社队企业的痕迹。资产属于乡镇集体所有，具有明显的地域性；乡村负责人作为集体的代表支配其资产；收益归入乡村财政。 专家们指出，这种制度产权不明晰，政企不分，不可避免地会把政府的特殊利益目标带入企业决策，同时乡镇政府缺乏市场主体的运行效率，并不承担亏损责任，权利与责任不对称。 从80年代后期开始，全国乡镇企业进行了轰轰烈烈的产权制度改革。据统计，1991—1994年乡镇企业实行股份合作制的达15万家之多。 但新瓶装旧酒的现象在部分乡镇企业依然存在。人民日报记者年初在苏南采访改制后的乡镇企业时，就遇到不少父亲是董事长、儿子是总经理的“父子兵”式组合。而在不少乡镇、村组建的实业总公司里，索性是党委书记任董事长，乡镇长、村主任当总经理的“乡镇长企业”。 苏南一位乡镇企业厂长一针见血地说：“现在国企已经提出抓大放小的总体改革思路，其实乡镇企业面临的是同样的外部宏观经济环境和市场环境。如果我们还躺在“机制灵活”的招牌下盲目自得的话，迟早会被淘汰。” 制度创新可以说乡镇企业二次创业的重中之重。对乡镇企业组织结构的进一步改进，显然就在于如何使权力与责任进一步对称。全国农村固定观察点办公室在去年底对苏南、沪郊进行调查的基础上提出：目前要加快改变单一的集体所有制结构，形成多元化的投资主体和产权主体；大力发展股份制、股份合作制，扩大非公有制经济在乡镇企业中的比重，从而使乡镇企业所有制结构更加适应市场经济的要求。 制度创新还有另外一种方式，就是在不重新配置财产权的情况下，实现企业与政府的分离：企业资产被全体职工买断，完全实行董事会负责，乡镇政府官员和企业管理者不得相互兼职，企业照章纳税，而政府完全不参与企业的经济决策。像浙江横店集团、大连亿达集团（去年买断）等大型乡镇企业不少采取这种方式。 各地方政府和乡镇企业也都认识到，不制度创新，死路一条；二次创业，也不能停在“愁资金、愁项目、愁市场”的老观念上。 江苏、浙江、山西、广东等省乡镇企业二次创业的思路走的正是以上两条路。 在苏南，一部分乡镇企业脱颖而出，成为颇具规模并在国内外拥有一定知名度的企业。这部分乡镇企业数量虽然只有1000多家，但拥有固定资产和实现的营业收入均占总量的1／4以上，实现的利税总额占1／3以上。抓好像苏南这样的大中型乡镇企业改革，对于提高乡镇企业的综合实力和整体素质，具有重要意义。 全国农村固定观察点办公室有关人士认为，大型骨干乡镇企业应以有限责任公司和股份有限公司为主要形式，实行公司制改革，将其中有条件的建成股份有限公司，并争取股票上市。这部分乡镇企业应由集体控股。一般大中型企业则可以由集体控股，也可以由非集体所有制成分控股。 大型骨干企业产权制度改革要与调整优化企业组织结构结合起来。将乡镇企业的改组纳入区域经济结构调整的总体规划，打破所有制、社区等障碍，推进资产流动和优化重组，以规范的公司制企业为核心，以资本为纽带，通过市场和政府推动，组建具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制的大企业集团。 中小企业中有条件的可以组建有限责任公司，实行投资主体多元化。集体中小企业改为股份合作制，要采取先售后股、售租结合等办法。为防止私人独断，一般应使职工股占总股本的比重达50%以上。 中国社科院农村发展研究所和全国农村固定观察点办公室的专家们认为，产权改革，一是存量资产要尽量公平量化；二是保证集体资产尽量不流失；三是职工要实行自愿买股；四是不能刮“一股就灵”之风。 结构调整：反哺于农立足于农 乡镇企业的发展不仅打破了农村经济以农业为主的单一传统格局，带动了整个农村经济的发展，也为工业反哺农业提供了可观的资本积累。 乡镇企业较为发达的东部地区，乡镇企业仍然保持了对农业经营的一部分社会化服务功能，特别是在农业比较利益不断下降时，为农业生产提供了相当数量的资金投入，使农村产业构成和农民收入得到平衡发展。如江苏乡镇企业1984—1993年提供了补农资金总额达82.4亿元，相当于同期财政支农资金的94.5%。 但是，随着乡镇企业进一步发展，这种“以工补农”或加大对农业投资力度越来越削弱。有关专家指出，以经济手段规范和加强对农业及其加工业的投入，引导乡镇企业向这方面发展，有望成为不少乡镇企业未来的经济增长点。 特别是对于中西部地区来说，因过去东部地区乡镇企业发展的条件已不存在，寄希望于走东部地区乡镇企业的路子已难行其步。所以一定要从实际出发，不要贪大求洋，盲目追求高新技术，攀比城市工业发展模式，而应立足本地，依托农业，扬长避短，发挥中西部的资源优势。 中国社科院经济研究所有关专家进一步指明，中西部发展乡镇企业不能与发展农业相脱节，而应有利于增加农副产品附加值，扩大农产品市场，提升农业产业，重点发展以农副产品和本地资源为原料的加工企业上。 乡镇企业本身就是一种“大众经济”，取之于农，还之于农，这是其第二次创业所着重要反思的。
