[中圖分類號]F812.7 [文獻標識碼]A [文章編號]0874-1824(2022)04-0039-10 一、澳門財政制度概述 公共財政的基本內容是“以政控財，以財行政”，即國家政權憑借社會統治者和管理者的政治權力掌握社會總財力的一部分，進而通過財力分配中的運行(收支與政策)來行使公共權力的形式履行政府的職能①。在經濟發展初期，政府對基礎設施進行大量投資以優化營商環境，吸引私人資本投入。當進入發展中期階段，除了政府對基礎設施的投入會保持增加，政府還會在教育、衛生、福利等方面增加投入。當經濟發展趨向成熟階段，由於收入水平提高，消費結構隨之升級，政府的任務轉向針對公共品的供應。雖然公共支出呈增長態勢，只是支出結構的重點會有所變化，從以基礎建設投資為主轉為以人力資源投資和轉移支付為主。回歸二十多年來，澳門公共財政制度基本上是按照上述規律而演變。 澳門早期的財政制度可以追溯至1917年葡萄牙頒佈的《澳門省組織章程》，對澳門政治、行政、財政、軍事和市政組織及其運作進行詳細規定，規定澳門享有行政財政自主權，接受葡國中央政府的領導和監督。1963年葡萄牙修訂《葡萄牙海外組織法》後，《澳門省政治行政章程》②於1964年頒布，澳門的管治機關變為三個，由總督、立法委員會和政務委員會組成。立法委員會由總督擔任主席，具有立法和諮詢功能。除一般立法權外，立法委員會的專屬立法權包括財政預算綱要、批准總督舉債和審議經濟發展計劃的報告。 1976年頒佈《澳門組織章程》，列明澳門地區享有財政自治權，擁有本身的資產及負債，並由總督負責管理。自此以後，澳門成為一個自治地區，公共財政需要自給自足，力求每個財政年度達到收支平衡。1983年，時任澳門總督根據《澳門組織章程》訂立第41/83/M號法令《本地區總預算及公共會計之編製及執行》(又稱《預算綱要法》)，成為規範澳門公共財政預算的主要法規，澳門的財政預算制度亦隨之開始發展。在1983年以前，澳門政府每年的財政預算方案經財政司編制後呈交澳門總督，最後通過有關機構的咨詢和審核③。自1983年起，當時的總督授權各政務司根據本身管轄範圍的發展情況，擬定下一年預算。每年6月，各政府部門在上年度的財政收支基礎上，訂出下一年度的財政預算。9月，總督會同各政務司編訂預算草案。草案提交咨詢會討論後，結合社會各界代表的意見，總督在每年12月15日前將預算草案提交立法會討論，立法會通過之後最後定案。 回歸後澳門經濟快速發展，博彩收入大幅增加，為澳門公共財政打下堅實基礎。澳門特區政府在編制年度財政預算案時，堅持“量入為出”的原則，注重財政預算的收支平衡。《澳門基本法》第105條明確規定：“澳門特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產總值的增長率相適應”。2000年澳門年度財政盈餘僅有3.1億元(澳門元，下同)，只是實現基本的收支平衡。特區政府在回歸初期實行“固本培元、穩健發展”的施政方針，逐步確定“以博彩旅遊業為龍頭，以服務業為主體，各行業協調發展”的發展路向，對博彩、電訊等行業進行專營制度改革，鼓勵開放市場競爭。尤其是2002年博彩經營權開放競爭引入國際投資者後，2006年澳門就超越美國拉斯維加斯成為全球博彩收入最高的城市。 隨着澳門經濟的強勁增長，政府收入的增長速度顯著高於政府支出，按照沿襲回歸前的財政制度，歷年積累下來的財政盈餘只能滾存而無法進行投資。大量財政收入迅速在政府庫房積累，但是政府無法善加利用作為投資保值，頂多只能放在銀行作為活期存款，投資回報率幾乎等於零，無疑是對財政資源的一種浪費。所以，特區政府頒佈第6/2006號行政法規《公共財政管理制度》，進一步完善財政制度。時任經濟財政司司長表示，特區政府有決心和誠意加快改善公共財政的管理制度，推出措施包括：(1)設立“預算執行累積結餘準備金”，除了每年按要求公開財政預算，將每年開支向公眾說明外，還將把政府認為有機會剩餘的款項先撥作準備金；(2)制訂2007年財政預算時，正式把自治機構的基本帳目納入總預算內，有助立法會及公眾跟進及監察行政部門，包括自治機構每年的整體預算運作；(3)由於存在投資與發展開支計劃(PIDDA)執行率偏低的問題，政府會接受立法會對公共財政管理的監察，與立法會共同研究提升預算運作透明度，完善現行制度。 2007年，澳門立法會通過全體會議第2/2007號議決，設立“分析公共財政制度的臨時委員會”，由11名成員組成，分析公共財政制度④。2006/2007年召開11次臨時委員會會議，2007/2008年召開7次臨時委員會會議。由於社會上不斷要求加強監督政府財政開支，立法會通過第2/2009號決議設立“公共財政事務跟進委員會”，反映了政府對完善財政制度的重視和決心。在制度設立初期，該委員會召開次數並不多，隨後才開始逐漸增加。在第四屆澳門立法會會期內(2009-2013年)，除了2009-2010年沒有召開公共財政事務跟進委員會會議，剩下只分別召開1次，2次和1次會議⑤。2009年，第6/2006號行政法規《公共財政管理制度》被第426/2009號行政長官批示重新公佈，將自治機構納入須受權責發生制會計制度約束(包括澳門金融管理局，郵政儲金局，郵政局，退休基金會，汽車及航海保障基金和澳門基金會)。在第五屆立法會會期內(2013-2017年)公共財政事務跟進委員會召開會議次數增加，分別召開11次，5次，5次和3次會議。
