在台湾地区，“公投”事实上并非单纯的投票行为，而是一种政治博弈的策略工具，在岛内实际的运作过程中，已逐渐形成了“公投政治”这一特殊的政治现象。其历经何种演化与发展历程，具有哪些政治属性与功能？“公投政治”又是如何运作的？目前学界鲜有系统性、深入性和全面性的探讨和分析。研究台湾地区“公投政治”的演化、功能及运作，具有重要的理论价值与现实意义。基于此，本文拟着手探析上述三个层面的问题，以期建构出台湾地区“公投政治”的知识性概念体系，为今后更为深刻地了解台湾的“公投”运作并预测其发展趋势提供参考，进而更为透彻地探析台湾岛内各方政治势力的激烈政治博弈和岛内政治变迁的相关问题。 一、台湾地区“公投政治”的演化历程 台湾地区的“公投”分为全台性“公投”与地方性“公投”两种类型，从2004年3月20日至2021年12月18日举办的4项“公投案”为止，一共举办了5次合计20项全台性“公投案”(见表1)，不过，仅在2018年11月24日举办的10项“公投”中有7项获得通过，其余的13项“公投”均被否决。这与“公投”通过的门槛高低有着密切的关联，而门槛高低的设定涉及台湾所谓“公投法”的修订，背后则是不同政治势力与阵营之间的激烈过招。此外，蓝绿阵营针对特定“公投议题”，为了平衡乃至消弭对方提案或将产生的政治效应，时常提出与之抗衡的“对案”。在台湾所谓“公投法”订定早期，为了炒作岛内民粹，加强意识形态动员，拉抬选举气势，执政当局利用“公投”手段进行政治动员，试图达到凝聚支持的目的，进而实现其政治盘算。 (一)所谓“公投法”修订历经各派政治势力激烈的博弈攻防 旨在规范台湾“公投”行为的“公投法”于2004年1月2日正式实施，后续历经了多次修订。在修订过程中，岛内各方政治势力基于各自的政治考量，展开了一轮又一轮的激烈政治攻防。在2004年1月2日台湾“公投法”正式实施之前，以国民党和亲民党为一方的泛蓝阵营，针对“公投法”适用及不适用范围、提案权、“公投”审议机关的设立、“公投”时间等各个方面议题与当时执政的民进党展开激烈的角逐，共形成了“国亲版本”“民进党版本”“蔡同荣版本”等多个“公投法”草案。最终，在台湾地区立法机构占据多数席次的泛蓝阵营于2003年11月27日联手通过了设限版“公投法”，封杀了泛绿阵营炒作的“统独公投”等相关草案。诸如泛绿抛出的“制宪统独”，台湾地区行政管理机构提出的“咨询性公投”以及民进党与台联党支持的台湾地区行政管理机构版本的“公投制宪”等均被泛蓝阵营否决和封杀。①而对于涉及台湾定位等敏感议题的“蔡同荣版本”，则被国民党、民进党和亲民党三党联合阻挡。不过，民进党提出的“防御性公投”条款仍然获得通过。此举为后续蓝绿阵营的政治攻防，特别是次年3月20日台湾地区领导人选举之前的激烈角逐埋下了引信。 对于泛蓝阵营通过设限版“公投法”，提高“公投”提案和通过的门槛，民进党进行了反扑。台湾地区行政管理机构提出覆议案，试图推翻国民党与亲民党版本的“公投法”，而国亲两党与无党团结联盟联手以席次优势进行了否决，民进党再次被击退。然而，时任台湾地区领导人的陈水扁抓住“公投法”内的“防御性公投”条款②进行大举反攻，在两岸关系议题上大做文章，蓝绿阵营针对“防御性公投”再次进行激烈攻防。 2003年11月通过的“公投法”门槛设定过高，导致“公投”通过概率极低，各方不惧须为“公投”通过引发的政治后果担责，因此不断抛出争议性极强的“公投案”，借机展开政治炒作。显而易见，2017年12月之前各政治势力提出的6项“公投案”，出于政治攻防的目的远胜于推动“公投案”通过本身。基于此，2017年12月的“公投修法”将提案、联署、投票年龄限制及通过的门槛大幅降低，同时设置了诸如“电子联署”“不在籍投票”等，客观上提高了“公投”的通过率及参与度，不过其引发的后续不良反应同样不容低估。此次新修订的“公投法”具有提案、联署、通过门槛全面调降的“三低”特色，这三项低门槛改变了“鸟笼公投”限制，也废除了“公投审议委员会”此次“修法”对“公投议题”筛选进行行政干涉的规定。虽在某种程度上体现了所谓的“直接民主”，却使台湾社会陷入高度政治动员的状态，埋下了万事皆“公投”，上演“乱投”戏码的隐患。③台湾舆论开始质疑，由于“公投”门槛的降低，一边是“好投”，可以成功运作所谓“直接民主”；另一边却是“暴投”，不乏被操弄、滥用的例子。④不到一年之后的2018年11月24日，共有10项“公投”成案付诸“直接民意”，上演了“乱投”景象，即为明证。 事实上，在2017年12月“公投修法”通过之前，台湾各方势力同样展开了激烈的攻防。国民党与民进党针对相关条文展开拉锯与妥协，反而同属泛蓝阵营的国民党及亲民党在下修“公投”提案、成案及通过门槛等方面态度反差较大。原本主张拟将所谓“国土变更”等项目纳入“公投法修正案”中的民进党，在国民党表态不阻挡的情况下，却自动撤案。更戏剧性的一幕不久也随之上演，深绿政党“时代力量”党团试图将所谓“‘宪法’修正案”“‘领土’变更案复决”“新宪法制订”及“两岸政治协议公投”等皆纳入修正条文内，民进党及国民党罕见联手反对并进行了否决。⑤民进党对同属绿营的“时代力量”抛出极具争议的“法理台独公投”进行了“急踩刹车”，也可窥见“公投”被民进党视为谋取政治利益的手段。该党深知两岸关系的重要性及敏感性，所谓“领土变更”或“修宪”势必会撼动两岸敏感神经，不会也不敢轻易发动。这也表明其口中的“台独”，与其说是理想或目标，不如说更像是选举、“夺权”的工具。⑥
