一、引言 作为特定的产权类型，明清时期广泛存在的各类公产在传统中国的基层公共事业中发挥了重要作用，有效弥补了国家行政的不足(龙登高等，2018)。清末以来，随着地方自治的兴起与基层行政制度的演变，公产制度逐渐转型，传统“官一公一私”并立的产权体系最终定型为“公一私”二元结构，①公产制度的转型无疑是近代中国产权制度变迁的核心所在，也是理解近代“公”观念转型的重要线索。现有研究主要通过近代公产转型探讨基层治理体系变动，侧重点各有不同：一部分研究借助清末以来的“公产清查”与“庙产兴学”探讨国家政权建构与社会秩序变革，认为公产转型意味着国家政权的深入与政府职能扩展，士绅原有的社会治理功能因此被削弱(梁勇，2008；杜赞奇，2010：123；罗志田，2012；王先明，2017：78-99)；②另一部分研究从财政史的视角出发，考察民国初期以县级自治财政为核心的公产管理，关注现代地方财政体系的建构(魏光奇，1998；汤太兵，2011；李继业，2013；吴滔、钟祥宇，2013)。上述以史实为核心的考察为理解公产转型提供了重要基础，但也存在如下问题：第一，已有研究大多仅将公产视为物质财产，对产权制度的认知相对不足，由此容易忽视转型进程中产权制度与观念的演化，进而导致概念混淆；③第二，公产与国家的互动同时存在国家权力下沉与地方力量发展的双重维度，仅强调其中一方面，不利于理解互动的整体状况。 由此，本文将广泛利用地方议会文牍、报纸、社会调查资料等，连贯、系统地考察民国时期县级公产管理制度的演变，进而探讨产权制度变迁的进程。作为特定的产权类型，公产的意涵超越物质财富本身，包含产权主体、受益边界、产权观念等一系列制度安排，从产权视角来分析有助于准确把握公产制度演变的脉络，厘清种种混淆之处。本文也将围绕基层公共事业转型，揭示公产与地方自治的内在关联，为理解公产与国家的互动提供整体性分析框架。因为各地公产的存量和管理情况差异较大，所以很难一概而论，而浙江省文化教育发达，民间公产积累丰富，也是国民政府统治的核心区域，以浙江为核心兼及其他省份的考察能够较好揭示制度转型的整体脉络。将讨论范围限定为县级公产的原因在于，县是传统王朝官僚体系与民间治理机制的交汇之处，县与县下的公共事务大多有赖于本地士绅、百姓的维系。另外，民国时期，县作为国家的基层行政单位，同时被视作推行地方自治的单位，自治与官治的张力尤为突出。④ 通过对县级公产的考察，本文能够清晰展示公产转型与国家的互动。经济学对产权与国家关系的探讨通常集中于是否存在保护私有产权的法律，相对忽视现代私有产权之外的产权形态，在一定程度上简化了产权与国家的复杂关系。⑤社会学的产权研究着力探讨产权的社会建构逻辑，关注法定权利之外产权得到社会认可的过程与机制(曹正汉，2008；刘世定，2019；王庆明，2021)，有效扩展了产权理论的视野。有别于现代意义上的私有产权，公产作为基层公共事业的承担者，与国家的互动围绕基层公共事业展开，超越了法律的范畴。晚清以来，外部势力的冲击使得以新式教育为代表的现代公共事业得到高度重视，在国家行政能力有限的背景下，推动传统民间公产向现代公共事业转型的策略得到广泛应用(陈月圆、龙登高，2022)，并在清末和民国时期地方自治的实践中进一步延续。围绕基层公共事业的转型，本文同时也能够在政治参与、官绅关系的传统视角之外⑥为理解近代地方自治的成效与困境提供新的解释。 公产转型的进程也折射了公观念的历史演进。传统中国的“公”经历长期演化，涵义丰富。除政治、道德、原理等层面外，⑦明清时期的“公”具有“私有集积的共同所有”的意涵(沟口雄三，2011：276-277)，体现在以公产制度为基础，满足特定群体共同需求的经济实践中。关于近代“公”观念转型的研究多从国家政治的视角出发(刘畅，2003；张锡勤，2005；黄克武，2016：14-39)，对落实于民间经济实践与产权制度中的“公”关注不足。以公产转型为基础，探讨作为产权观念的“公”的演变，将会有力补充已有研究。 本文认为，清末和民国时期的鼎革并不意味着公产的衰亡，民国成立之后，公产被统合至地方自治机构，其有别于“官产”“私产”的产权性质得以延续，并受到法律的规范。作为传统民间公产“现代”形态的地方自治，被政府赋予了推行现代公共事业的职责，并在此过程中面临内外多重因素的冲击，与政府、民众的矛盾逐渐深化。20世纪30年代中期以来，南京国民政府在强化中央集权与资源汲取的需求下推动基层行政制度改革，依托自治的公产逐渐转向政府管理，“公产”的概念向政府财产偏移，以特定群体共同需求为核心的“公”观念随之扩展，与“公”代指国家、政府的传统意涵最终融合。 二、北京政府时期的公产与自治 明清时期的公产是指由民间组织所有，用于满足特定群体公共需求的财产以及相应的产权制度。其中，书院、善堂等公产通常源于本地士民的捐赠，服务于本地百姓的公共事业，在习惯上被称为“地方公产”。在晚清西学传入的背景下，这种由本地士绅、百姓兴办基层公共事业的制度实践被学者视为地方自治的本土形态(黄东兰，2004；沟口雄三，2014：260-262)，提拨、整合此类公产兴办自治几乎成为时人共识。1909-1910年，清政府分别颁布《城镇乡地方自治章程》和《府厅州县地方自治章程》，将学务、卫生、道路工程、农工商务、善举等“向归绅士经理”之事及相应的公款公产纳入地方自治统筹(故宫博物院明清档案部，1979：726)，⑧并在各地清查公款公产(浙江谘议局，2017)。尽管清政府旋即覆灭，自治未及推行，但整合民间公共事业来推行自治的构想对民国时期公产管理制度与产权变迁产生了深远影响。
