农垦企业自改革以来，兴办家庭农场，完善统分结合的双层经营体制，大农场对职工家庭农场的土地经营，经历了由承包经营到租赁经营的转变。这一转变对于调动职工家庭农场的种田积极性，增强大农场的经济实力都起到了极大的促进作用。但是，随着双层经营体制的不断完善，目前垦区租赁经营的办法很不统一，有的土地一年一租，地块一年一变，地租一年一议，已暴露出很多不足之处，需要在实践中不断加以完善。笔者认为建立科学、合理、合法又具农垦特色的土地使用权固定与流转制度是个有效途径，它既是巩固农垦企业改革成果的制度创新，又是解决垦区经济健康、快速、稳定发展深层次矛盾的突破口。 一、土地使用权固定与流转的必要性 所谓土地使用权固定，是指大农场将土地使用权，在一定期限内，按照约定的条件，以契约形式，让渡给职工家庭农场或其他生产者，使其自主进行生产经营。所谓土地使用权的流转，是将土地使用权在所有者与经营者，经营者与经营者之间的流动和转移。两者在土地产权制度改革中不可偏废。如果没有土地使用权的固定，会不利于家庭农场克服生产经营行为的短期化，阻碍生产经营者的有效投入，如培肥地力投入、农田基本建设投入、科技投入，农机具更新投入及用于扩大生产规模的积累性投入等。长期下去势必造成地力下降，农业综合生产力水平下降的局面。如果没有土地使用权的合理流转，大农场对土地资源的经营就要受阻，不利于在条件适宜时改变分散的、小规模的落后经营状态，实现集约化经营，使土地逐步向种田能手和有实力的家庭农场转移。实现这种转移的前提是要有一套完整的土地使用权的固定与流转制度。由此可见无论从农垦企业改革的现状，还是农垦企业长远发展的要求看，建立农垦土地使用权固定与流转制度，都是亟待解决的问题。 第一，土地使用权固定与流转是完善统分结合双层经营体制的需要。农垦企业在改革实践中确定的统分结合的双层经营体制，是完全符合农垦企业的实际，并在实践中不断得到完善，对促进垦区社会、经济的全面发展起到了积极的作用。但是，从大农场层次看，还没有真正将土地这个优势以追求资产收益最大化为原则进行有效的经营。很多农场还濒于土地一年一租，地块一年一变，地租一年一定，缺乏长远的发展规划。从家庭农场层次看，因土地这个最基本的生产资料不固定，不论是其经济实力，还是其生产经营的各项职能还较弱，很难在市场经济中真正成为投入、经营、收益和风险的主体。解决目前存在的上述问题，建立土地使用权固定与流转制度，是一个有效办法。 第二，土地使用权的固定与流转是转变农垦企业经济增长方式的需要。从一定意义上讲，农垦企业还没有完全摆脱传统的落后的组织形式和生产方式，土地使用权的不固定限制了以职工家庭农场为主的生产经营者的投入和生产积极性，最终制约着家庭农场的完善和经济实力的壮大。没有科学、合理、合法的土地使用权的固定与流转制度，很难实现土地资源优化配置，阻碍土地向适度规模经营方向转化。所以，按现代企业制度要求，农垦企业经济增长方式由粗放型向效益型、集约化的转变，需要依靠土地产权制度的改革作保证。 第三，土地使用权固定与流转是实现农业产业化经营的需要。只有通过建立完备的土地使用权固定与流转制度，使家庭农场一心一意搞好生产经营，不断壮大其经济实力，土地逐步走向适度规模经营，大农场才能做到集中精力抓好农副产品精深加工的龙头企业，内连众多的家庭农场，外连国内外市场，集中精力抓好农副产品生产基地建设，推广先进技术，提高广大职工的科学文化素质，形成一批统一规划，布局合理，相对集中，高产高效，各具特色的农副产品基地，以满足龙头加工企业原料的需求，集中精力培育和开拓市场，特别是加强小城镇建设，完善各种配套服务设施，兴建农副产品批发市场，发展各种运销实体和营销大户，提高农副产品的市场占有率；集中精力建立和完善社会化服务体系，特别是建立和完善信息服务，科技咨询，物资供应，融通资金等服务。大农场通过承担上述家庭农场不能办，也办不好的工作，为其解决后顾之忧，最终使农垦企业形成专业化生产产业化发展的新格局。 二、土地使用权固定与流转的原则 土地使用权固定与流转制度的建立，必须依据一定的原则，贯彻始终，规范大农场和职工家庭农场的经营行为。这些原则应包括如下内容： 第一，资产经营原则。我国《土地管理法》第二条指出：“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让”同时还指出“国家依法实行国有土地有偿合作制度”。把有偿使用以法律形式确定下来，为我们建立土地使用权固定与流转制度，提供了法律依据。在社会主义市场经济条件下，既然允许土地使用权有偿转让，那么土地使用权的固定与流转就必须按商品流通的一般规律进行。充分考虑土地使用权是个特殊商品，在固定与流转过程中要特别强调两点，一是有偿性，即固定与流转必须满足土地所有者利益最大化的需要；二是增殖性，即随着经济的发展，土地使用权的价值会不断增加。 第二，契约关系法制化原则。土地使用权固定与流转，大农场与职工家庭农场应依法订立约束双方的权利义务协议，以保护权利人的合法权益，契约关系必须做到，合同当事人意志明确，自愿订立；合同内容完备，可操作性强；双方当事人法律地位均等，依法公证。合同一经签定，对双方当事人同样具有约束力。同时应加强监督、仲裁乃至审判机关的职能，把解决因土地使用权固定与流转引发的矛盾纠纷，列入议事日程。
