强化审计对金融监管的监督

      一、国家审计对金融监管的监督现状与挑战

      （一）国家金融治理体系中审计监督的功能定位与特点

      2023年3月召开的第十四届全国人大第一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，其中涉及对金融监管机构的一系列重大改革：主要内容包括在原银保监会基础上成立国家金融监管总局作为国务院直属机构，划入人民银行负责的金融控股公司日常监管、金融消费者保护和原证监会的投资者保护职责；原证监会升格为国务院直属机构，划入国家发改委负责的企业债券发行审核职责；精简人民银行分支机构，县级机构撤并上收；加强金融管理部门人员统一规范管理等。在此背景下需要进一步发挥好金融审计的独特优势，强化审计对金融监管的监督。审计是宪法和法律确立的一项权威性、制度性基础设施，是党和国家权力监督机制的重要组成部分。在国家金融治理领域，审计通过独立、公正地核查各类金融监管活动的真实性、合法性、有效性，摸清真实情况、揭示风险隐患、反映突出问题、分析体制机制性障碍，进而推动问题及时有效解决。审计通过发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，为宏观调控、金融监管、国资管理等金融治理体系和其他子系统的规范、有效运转提供支撑和保障。

      从作用机理来看，审计在国家金融治理层面的监督有如下特点：一是独立性。审计完全独立于金融系统之外，与金融风险的发生无直接责任关系，能超脱既得利益的羁绊，避免“旋转门”可能带来的影响，客观、公正地行使监督职权，对金融监管行为及其结果实施再监督。二是专业性。不同于“一行两会”（中国人民银行、中国银保监会、中国证监会）、财政部基于自身行政管理和监管职能派生出的经济监督职责，审计依托自身会计专业背景和审计职业优势，是一项经常性、常态化监督。三是全面性。金融审计对象广泛、普遍，既对国有控股金融机构、金融基础设施等实施微观层面的审计监督，又对金融宏观调控、国资管理和监管部门的履职情况、金融监管机制运行的有效性进行评估，这有利于从整体上审视金融监管，促进相关治理主体理好财、用好权、履好责。因此，金融审计是对金融监管全方位、全流程和全局性的监督，有助于提升金融监管质效。

      从运作特点来看，审计在我国金融监管监督体系中地位独特。一是审计监督属于异体问责，与金融监管部门的内部同体问责机制相比，独立性更有保障。二是与金融监管巡视制度工作人员不固定、随任务结束解散的机制不同，金融审计属于长效监督机制，人员相对固定，经验技能可持续积累。三是与司法审查对监管部门工作人员违法行为的事后惩罚不同，审计监督覆盖监管人员履职的事前、事中和事后全过程。四是与金融监管部门省级以下派出机构维持内设纪检监察体制不同①，金融审计通过派驻审计局监督监管机构总部，以特派办就近监督金融监管部门省级以下派出机构，是完整的异体监督。

      

      （二）国家审计对金融监管实施监督的现状

      一是法律授权明确。《审计法》和相关金融立法确立了审计对金融监管部门的监督权（见表1），具体包括要求提供资料、提请协助、移送处理、处理处罚、通报或公布审计结果和建议权等。

      二是审计类型多样。对金融监管的审计监督主要包括预算收支审计、重大政策跟踪审计、经济责任审计和专项审计调查4类（见表2）。

      

      三是取得一定成效。首先有效履行财务监督的职责。根据审计署金融审计公告统计，2003～2020年对“一行两会”的预算收支审计累计查出问题金额125.3亿元，督促其完善财务制度，提高资金使用效益。其次查处大案要案，加强金融反腐。例如，2013年揭露金融管理部门干部与市场人士勾结并利用债券市场进行利益输送，掀起债市反腐风暴。再次揭示和反映制度漏洞。如针对股票发行注册制改革过渡期证监会发审委遴选机制不完善、履职缺乏有效约束、问责机制不健全等问题，推动监管部门完善相关制度。最后形成了审计署向党中央、国务院报送审计报告和意见，在得到领导批示后，责成金融监管部门推进工作的流程。

      （三）国家审计对金融监管的监督面临挑战

      一是监督范围不明确，监督地位有待强化。相关立法虽明确“一行两会”等金融监管部门要接受审计监督，但监督范围并不清晰②。与此同时，将审计监督结果作为对金融监管部门的问责依据并未形成制度。

      二是人力资源不足。审计署金融审计司、驻“一行两会”的3个金融审计局和18个特派办的金融审计专职人员不足300人。由于我国金融体系规模庞大、关联复杂，且以国有控股金融机构和基础设施为主③，国家金融审计资源本就紧张，实际可用于开展金融监管监督的人力更为稀缺。

      三是监督方式有待完善。每年开展的预算执行和财务收支审计与防范化解金融风险、制定执行政策法规等金融监管的主责主业关联度低。监督覆盖范围最广的经济责任审计1个任期实施1次，因频率低而难以形成常态化的监督机制。政策落实跟踪审计需随政策重点的转移不断调整审计重点，且多从金融机构和市场基础设施审计人手，间接反映金融监管政策运行中存在的问题。对监管制度评估和监管行为绩效审计等直接、有效的监督多通过不定期专项审计调查方式展开，尚未形成统一标准和范式，频率较低，覆盖面也有不足。