2022年1月1日，经全国人大常委会修正后的新《审计法》正式施行。然而，现行《审计法实施条例》（下文简称“原审计条例”）的制定法依据是《审计法》（2006年），部分法律条文显然无法作为新《审计法》的执行性规定适用于审计执法实践。为保持审计法秩序的衔接性、连贯性与完整性，进一步细化新《审计法》确立的审计监督制度、防范立法语义逻辑引致的立法瑕疵，启动新《审计法实施条例》（下文简称“审计法实施条例”）修订，就成为当前国家审计监督领域中的一项重要工作。之所以称其为“修订”，主要是基于原审计条例以修订方式完成，相较于“法律”的修订与修正（案）形式，“行政法规”也多以修订方式完成修改。本文根据《立法法》、行政立法原理，结合党的二十大报告要求，分别从法理诉求、具体原则、制度设计三个维度进行阐释，希冀有助于推动审计法实施条例修订工作。 一、审计法实施条例修订的法理诉求 （一）坚持政治机关定位要求 在新时代背景下开展审计法实施条例修订，应当根据新《审计法》第二条确立的“党对审计工作的领导”法律条款，恪守审计机关首先是政治机关定位的要求。中共中央印发的《关于加强党的政治建设的意见》（2019年）指出，行政机关本质即政治机关。我国宪法将审计机关列入行政机关范畴，因此审计机关的本质同样属于政治机关，这不仅具有政治基础而且也具有法治基础。党内法规是政治机关规范化的制度表现，政治机关的政治属性彰显、政治能力提升、政治方向坚守也有赖于党内法规体系提供保障规则。自党的十八届四中全会以来，党内法规体系已经同传统法律体系一样，均属于中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。这就要求在具体立法过程中，既应当坚持党领导审计监督和审计执法机制，又应当在条例的制定过程中通过适当方式援引、参照或依照党内法规。事实上，党内法规中规定了诸多审计监督、审计执法内容，这些内容均可为审计法实施条例修订提供丰富立法素材。例如，《中国共产党党内监督条例》（2016年）第三十七条分别从党委支持保证、审计机关报告移送两个维度做出规定。从党委支持保证维度来说，各级党委应当“支持和保证”审计监督；从党内法规对审计机关设定的义务来说，审计机关有义务向党组织（包括“同级党组织”或“上级党组织”）报告“党的领导干部涉嫌违纪的问题线索”、向纪律检查机关移送问题线索。再如，《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（2019年）第四条将地方各级党委、党政机关符合条件的党委主要负责人等纳入领导干部经济责任审计对象，则审计法实施条例修订时就可将“地方各级党委主要负责人”明确列为法定监督对象。 （二）坚持经济监督定位要求 我国宪法规范和法律规范中的审计法理，集中体现为审计监督的法理。加快修订审计法实施条例，不仅是践行宪法审计条款的审计立法义务，也是审计监督法理对新时代审计执法实践不断推动形成的结果。现行《宪法》在“国家机构”一章的第九十一条、第一百零九条，从“机关设置”角度明确赋予审计机关进行“审计监督”、行使“审计监督权”的宪法地位，并且还申明审计监督的依据为“法律”。为践行《宪法》条款，原《审计法》及其实施条例、新《审计法》通过立法方式均对审计监督、审计监督权进行了更为细致的制度设计安排。特别是新《审计法》在党的领导与审计监督之间的关系、审计工作报告所蕴藏的人大监督与审计监督之间的关系以及审计监督调控范围增大引发的公法关系等领域，亟待立法就这些具体事项作出全面系统的细则规定，从而保障新《审计法》的权威实施。审计法实施条例及其行政法适用需要通过法律制度来回应党领导审计工作体制所引发的审计执法理念更新，需要通过法律规范来回应人大监督、纪检监察监督与审计监督之间的贯通协同，需要通过法律条文来回应审计执法功能变迁引发的审计执法责任、审计行政复议、审计行政诉讼等一系列变革。近年来，“经济监督”一词成为审计执法实践中出现的高频审计法律政策用语，审计法实施条例有必要厘清审计监督与经济监督之间的法律关系，正式将“经济监督”纳入条例之中。事实上，我国《宪法》《审计法》及原审计条例均未明确将“经济监督”作为立法用语用在法律、行政法规之中。但是，这并不意味着经济监督不是审计法律规范调控的审计范围。恰恰相反，经济监督是审计监督的首要法理。经济监督的重心是促进财经活动依法依纪运行、查处违法违纪问题线索、打击经济犯罪，并对社会主义市场经济运行风险隐患予以揭示和防范。在我国宪法规范和行政法规范中，唯有审计法律规范是专司经济监督而不涉及经济事项行政许可等行政职权的独立监督规范形态。 （三）坚持公法调控定位要求 审计法律规范旨在实现国家财政秩序的健康运行，无论从“利益说”“从属说”还是从“新旧主体说”维度分析，审计法均具有典型的公法特征。与之相应，审计法实施条例在立法内容、立法技术、立法程序上需遵循公法调控机理。一是在立法理念上，公法要求在贯通监督要素中推进立法。所谓贯通监督要素，就审计监督而言，主要围绕贯通经济监督与政治监督要素展开，具体包括贯通审计监督内部监督体系、贯通审计监督与人大监督、贯通审计监督与纪检监察监督等审计治理要素。例如，审计法实施条例修订应当关注审计机关执法领域的内部层级监督制度建设，强化“上一级”审计机关对审计机关的指导力度。善于将全过程人民民主理念运用在落实新《审计法》第二十六条创设的政策跟踪审计法律条款，在制定年度审计计划、编制审计方案过程中注重广泛征集社会各界意见，最大程度赋予政策跟踪审计法律规范的民主内涵。二是在立法内容上，公法要求在民主政治结构中推进立法。结合我国审计监督实践，审计法实施条例应当着力解决审计执法中存在的不能完全适应党对审计工作集中统一领导的一系列体制机制层面上的问题。例如，审计法实施条例有必要依据“党对审计工作集中统一领导”原则，从审计监督主体层面对中央审计委员会、中央审计委员会办公室与审计署之间的法律关系，对地方各级党委审计委员会与本地审计机关之间的法律关系做出原则性规定。这是因为我国审计工作的首要原则是坚持党的全面领导，体现了审计工作遵循党对审计工作领导的合宪性原则。三是在立法程序上，公法要求在严格立法程序中推进立法。在审计法实施条例修订之前，要根据《行政法规制定程序条例》第四条规定，履行报告程序。考虑到《国务院2022年度立法工作计划》于2022年7月公布，根据《立法法》确立的立法原则，结合《审计法》已实施的现状，建议将审计法实施条例修订纳入国务院2023年度立法工作计划中的“拟修订行政法规”目录。此外，审计法实施条例修订要注重立法质量，防范重复立法、越权立法现象，对《审计法》已明确规定或已规定了较为具体的内容则不宜再进行立法，以保障审计立法的科学性和立法融贯性。
