2021年是我国“十四五”开局之年,为了应对新冠肺炎疫情造成的负面经济影响,国家采取了积极的财政政策,创造了中央直达资金的特殊财政转移支付机制,使资金直达基层惠企利民,这是我国中央财政预算管理的一种制度创新,是我国在新冠疫情时期推进积极财政政策的着重点。根据各省市2020、2021年度审计报告和2022年上半年中国财政政策执行情况报告,直达资金存在分配下达不及时、拨付不合规、使用范围不合理、超进度支付、直达资金长期闲置和沉淀等问题。2022年4月12日的《政府工作报告》指出:“中央财政将更多资金纳入直达范围,省级财政也要加大对市县的支持。”所以,探索直达机制的运行机制和作用原理,完善直达资金政策落实跟踪审计,对健全直达机制审计路径具有重要意义。 一、中央财政直达资金理论及现状 (一)财政直达资金理论 财政转移支付的概念最早由20世纪英国经济学家庇古提出,主要指通过纵向或横向的支付模式,为缩小地区间由于经济发展不平衡所导致的基本公共服务不均等化所采取的一种财政政策。我国的转移支付制度出现较晚、发展较缓,从2002年开始逐步完善,形成了三种常规类型的转移支付制度,分别是税收返还、一般性质的转移支付制度、专项转移支付制度,除此之外,还形成了用于应对突发事件的特殊转移支付制度。 为了应对新冠疫情给地方各级政府财政带来的压力,财政部启动特殊转移支付制度,并建立相关监督管理措施,于2020年6月30日印发相关管理监督办法,明确了中央财政直达资金的工作重点,下达两万亿资金直达市县基层,有效地保障了疫情防控、脱贫攻坚和经济社会发展等工作。2022年上半年,4万亿元中央财政直达资金运营良好,惠企利民作用明显。 中央直达资金相较于其他财政转移支付资金的特殊之处在于,其依据及实行的是“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的分配原则。分配流程见图1。 该方法简化了财政资金分配下达的程序,极大地缩短了下达时间,提高了支付效率,同时也避免了资金下达过程中由于个人倾向原因所造成的资源分配不均衡以及中间截留。2021年4月7日,财政部有关部门负责人出席国务院新闻发布会时表示:“正因为去年做得好、有效果,按照党中央、国务院决策部署,今年要实行常态化的直达机制。”由此可见,中央财政直达资金虽然源于新冠疫情这一偶发性因素,但从优化社会治理以及我国财政体制的发展来看,中央财政直达资金未来必然成为我国财政转移支付机制的常态形式。 (二)中央财政直达资金现状 习近平总书记于2020年3月27日主持召开了中共中央政治局会议,会议提出,我国要适当提高财政赤字率,并发行特别国债。2020年5月下旬,政府工作报告作出了两项新的“1万亿元”安排——财政赤字规模增加1万亿元、抗疫特别国债发行1万亿元。其中实行直达管理的有1.7万亿元。 2021年中央财政直达资金规模较去年增长了一亿元以上,达到了2.8万亿元。财政部更是进一步规范了中央财政直达资金机制,将资金分配重点聚焦于基层“三保”和惠企利民,截至2021年12月15日,中央财政已将2.8万亿元快速下达到地方。地方财政及时将资金落实到使用单位和具体项目。通过直达资金安排项目超过40万个,形成支出超过2.4万亿元,支出进度近90%,持续保持较高支出强度。其中,市县支出占比超过六成,体现了常态化直达机制“据实分配资金、增量向基层倾斜”的制度安排;用于养老、就业、义务教育、基本医疗、基本住房等基本民生方面的支出超过七成,积极发挥民生兜底作用;通过政府采购、政府购买服务、担保贴息等方式惠及各类市场主体,激发企业活力,增强发展后劲。2021年的直达资金主要用途见图2,2021年的直达资金相比与2020年的变化见表1。 由此可以看出,在调整完善的基础上,常态化的资金直达机制使得资金分配更加科学、项目质量明显改善、工作机制逐步健全、各方职责更为清晰、资金监管更为严格。
二、对中央财政直达资金的监督及现状 (一)中央财政直达资金的监督 2021年4月21日国务院常务会议再次聚焦财政资金直达机制,要求财政部、审计机关及其他相关部门加强对直达资金的监督,确保直达资金精准、精确使用,使得其惠企利民的作用发挥到最大,明确要求建立严格的监督机制,确保每笔资金流向清晰、有迹可循、有账可查。根据党中央的统一部署,目前我国形成了财政部、中国人民银行国库、审计署及地方审计局的三方监督机制,保障直达资金用于基本民生和企业。 1.财政部。财政部对直达资金从源头进行严格的预算管理,明确资金分配使用等各方面要求,制定相关制度。此外,按照“中央财政统建统管、中央和省级财政两级部署、市县级财政操作使用”的原则,财政部充分利用了现有的财政扶贫资金动态监控平台,在此基础上搭建更具针对性、匹配直达资金监督需求的直达资金监控系统,提供统一版本供地方各级财政部门使用,便于各部门在监控系统中详细记录直达资金的有关信息,也更利于各方对直达资金的动态监管。