社会救助关乎数以千万计困难群体的基本生存问题，也关乎社会公平正义，是社会保障审计的重点内容之一。本文在分析社会救助制度运行成效及其存在问题的基础上，围绕聚焦审计主责主业，探讨社会救助资金审计的重点及难点，并就如何开展审计工作提出相关建议。 社会救助制度运行现状 （一）社会救助制度的概念与内容 社会救助制度指国家和社会通过立法，在公民不能维持最低限度的生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需求的资金和实物救助的社会保障制度。社会救助作为社会保障制度四大子系统中的重要一环，是一项涵盖了托底线、救急难、保民生等功能的基础性制度安排。改革开放之后，我国社会救助制度经历了不断完善的过程，逐步形成了以低保、特困人员救助供养、灾害救助、医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助，以及临时救助为主、社会力量参与为补充的制度体系。 （二）社会救助制度运行成效 随着经济社会快速发展和市场经济体制逐步建立，低保等各项社会救助制度从无到有、从小到大、从点到面，制度体系逐步建立，管理体制和运行机制不断完善，综合性社会救助体系框架基本成型。 一是制度设计逐渐规范。自20世纪90年代开始，我国陆续制定出台一系列社会保障方面的行政法规、部门规章及规范性文件，使得社会救助制度从碎片化向体系化发展，社会救助管理体系逐步从部门分割转变为部门统筹协调，各项救助制度都明确了救助对象、救助标准、救助程序和资金来源，为社会救助活动的开展提供了制度保障。 二是救助项目由少到多。20世纪90年代末以来，我国政府逐步建立起相对完善的社会救助体系，涵盖医疗、就业、居住、教育、最低生活保障、特困人员供养、临时救助和自然灾害救助等方面，在更大范围内纾解了困难群众的生存困境。 三是人群覆盖面越来越广。社会救助制度的人群覆盖范围不断扩展，在原“三无”人员的基础上，逐步延伸到家庭人均收入低于当地最低生活保障线的贫困人口、城镇失业人员、在职困难职工，以及突发天灾人祸陷入生存危机的人员等各类弱势群体，实现了全覆盖。统计结果显示，1996～2021年，低保制度的惠及人数由84.9万人迅速增长至4212.3万人，25年间增加了48.61倍。 四是救助标准逐年提高。为适应经济社会发展水平，国家不断加大财政投入，我国社会救助标准不断提高。如城市最低生活保障标准由2004年的每人每月152元提高到2021年的711.4元；农村最低生活保障标准则由2007年的每人每月70元增加至2021年的530.18元。17年间，二者分别增长了368.0%和657.4%。 五是财政投入不断增加。随着经济发展水平不断提高，政府对民生问题越来越重视，社会救助方面的财政投入也逐年增加。1999～2021年，我国在最低生活保障方面的财政支出由20亿元（占同期财政收入的0.17%）迅猛增长至1833.1亿元（占同期财政收入的0.82%），22年间相关支出占财政收入的比重同比增加了约4倍，有效保障了城乡贫困人群的基本生活。 （三）当前社会救助制度中存在的问题 当前，我国社会救助工作虽然在数量上呈现出扩张态势，但质量方面仍有待提高，主要表现在立法不健全、供需不匹配、认定不精准、救助资源分配不均衡、支出责任不明晰、资金管理使用不规范、信息化建设滞后等方面。 一是相关立法仍不健全。目前，我国尚未出台社会救助法，社会救助领域的法律法规亟待健全完善。目前，全国各项社会救助制度主要依据《社会救助暂行办法》。其作为行政法规，法律效力不强。立法的滞后进一步引发了一系列问题，如政府的权力责任范围不明晰，对设置救助机构、编制救助计划等过程中所需恪守的程序性规则不完善；各项救助政策没有做到有机耦合、系统集成，项目整合度低；救助政策与其他民生保障政策、社会救助力量有效衔接度不够等。 二是供需不匹配。当前，多维贫困类型的社会救助需求不断增加，社会救助对象呈现出多样化、异质化特征，与现行社会救助体系的对接存在一定的障碍。如在医疗救助方面，随着人民生活水平的提高和人均寿命的延长，新时代人民对健康生活的追求已不局限于以往的看病就医需求，而是更多地向预防疾病、康复护理等方面转变。目前的医疗救助只针对重大疾病，不能有效满足人们对健康的新需求。此外，现行救助体系与我国新型城镇化快速发展的需要存在脱节现象，救助资格捆绑政策的局限性，导致理应被救助的贫困人员无法享受应有的国家福利，影响了人民群众的幸福感、获得感。 三是认定不精准。尽管各地探索建立了社会救助家庭经济状况核查机制，但仍面临对象认定不精准的难题。在一些县乡民政部门，管理救助事务的人员力量相对薄弱，救助对象认定时主要依靠村（居）委会干部，导致部分基层组织涣散、公信力不强，应保未保、不符合条件对象享受待遇、重复领取待遇等现象时有发生。 四是救助资源分配不均衡。现行社会救助政策主要瞄准低保、特困人员等困难群体，医疗、教育、住房、就业等专项救助多数与低保、特困人员救助供养制度“捆绑”，只有纳入低保或特困人员救助供养范围才能享受其他救助，这就导致一些低保边缘群体由于未纳入低保或特困人员范围而无法获得专项救助，实际生活甚至比低保对象还困难，形成救助的“悬崖效应”。
