中央审计与污染治理　　

      近些年来，工业制造业迅速发展与人民生活水平不断提高的同时，各种严重的环境污染问题也相继发生，比如地表水质恶化等。工业污水、生活垃圾等处理不当，均会引致水污染恶化，其中城镇污水产生量大、排放集中，影响人口多、范围广，已成为制约我国经济社会健康、快速、持续发展的重要因素。根据He和Perloff（2016），水污染产生了巨大的健康成本，显著增加了消化道癌症发病率和婴儿死亡率。《2015年中国环境统计年报》数据显示，2015年全国废水排放量735.3亿吨，比2014年同期增加2.7%，其中城市污水排放量占到排放总量的63.5%。城市污水的集中处理是提高我国水环境质量的关键。虽然全国各地都在加强城市污水处理厂的治理，但是从整体上来看，目前城市水体污染状况仍然堪忧，一些城镇的集中式饮用水源地存在不同程度的污染超标现象。因此，我们有必要深入分析城镇水污染治理难题的根本之策。

      随着环境问题的日益严重，国家从20世纪90年代开始对环境政策的审核工作进行大量的探索和实践。其中，2010年中华人民共和国审计署（以下简称“审计署”）在9个省市开展城镇污水垃圾处理专项资金审计，这一事件为本文考察专项资金审计的污染治理效应提供了研究契机。虽有众多文献讨论了审计在环境污染治理中的重要作用，但从专项资金视角探讨中央审计的污染治理效应相对较少。鉴于此，本文采用双重差分法分析了专项资金审计的污染治理效应。研究结果显示，中央审计对提高污水处理率具有显著的正面影响，而对提高生活垃圾处理率并未产生显著影响，这说明中央审计在缓解环境公共品可视性偏差方面具有重要作用。此外，中央审计通过对专项资金使用效率的审查，提高污水处理等相关设施的效能，从而可以在短期内改善污水治理，尤其是审计力度、污水处理支出相对较大的地区。

      与已有研究相比，本文力图在以下几个方面有所创新。第一，在研究视角上，本文从专项资金审计的角度探讨污染治理问题。国家审计作为一项国家管理的核心内容，已成为环境管理中的主要问责机制，其本质在于推动政府充分、高效履行经济职责（蔡春，1998）。环境审计作为环境监管的一部分，吸引了众多学者的关注和研究，主要集中于环境审计的应用与绩效评估。就环境审计的应用而言，李博英和尹海涛（2016）运用模糊综合评判的方法，建立了一套用于领导干部离任后的自然资源资产评估指标体系，可以较好地解决领导干部环境资源责任的多样性、复杂性和模糊性等相关问题。在环保审计业绩评价方面，黄溶冰等（2019）通过对自然资源资产离任审计的准自然试验，证明了与其他未审计城市相比，试点城市PM10（PM2.5）的排放浓度显著降低，等生产性敏感污染物的排放峰值得到削减，但并未带来空气质量的整体改善。上述文献主要从环境审计问责角度探讨污染防治问题，且主要集中于空气污染治理，对于专项资金审计与污水治理的相关问题缺乏充分讨论。此外，正如Keiser和Shapiro（2019）指出，由于数据和识别方面的挑战，关于环境规制的文献主要集中在空气污染上（石庆玲等，2017；范子英和赵仁杰，2019），而对水污染的研究仍然相对较少。关于水污染治理的既有研究主要侧重于探讨水污染跨地区转移、交通可达性、环境规制等影响（Li等，2019a；张俊等，2020；卢佳友等，2021）。例如，Li等（2019b）通过选取山西、陕西、贵州三个中西部省份2000～2015年的资源型产业数据进行实证检验，发现资源型企业跨区域转移对中西部三省的废水等指标具有显著强化效应。与此相关，水污染跨地区转移的研究还有很多（Liao等，2019；Wu等，2021）。张俊等（2020）基于中国七大水系主要河流沿岸的边界县，研究发现交通可达性的提高促进了高污染企业的生产活动向上游省的下游边界县集中。卢佳友等（2021）发现，《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”）等国家法规的颁布，能够显著改善工业水污染。尽管上述结论对水污染治理具有重大意义，但其研究视野主要局限于交通或规制技术视角，尚未考虑专项资金的合理使用如何作用于水污染治理。2010年中央在9个省市开展了城镇污水垃圾处理专项资金审计，这一事件为本文考察专项资金审计如何影响水污染治理提供了研究契机，也是对既有环境规制文献的一个拓展。

      第二，本文使用双重差分法研究了中央审计对城镇污染治理的影响，缓解了中央审计可能存在的内生性问题。曾昌礼和李江涛（2018）运用《中国审计年鉴》2005～2014年及2009年原国家审计局发布的《“三河三湖”水污染防治绩效审计调查结果》作为实证依据，验证了政府环境审计可以提高我国环境质量。喻开志等（2020）以2006～2016年我国30个省份为样本，采用DEA模型测度大气污染治理效率，实证检验了国家审计对大气污染治理效率的影响。然而，该文献在技术上未能考虑中央审计的内生性问题，并且采用OLS方法容易高估处理效应，会致使估计结果出现偏差。而曾昌礼和李江涛（2018）虽然考虑到中央审计的内生性问题，但仅把内生性处理作为稳健性检验，实证结果的可信性存疑。与已有文献相比，本文利用9个省市2010年度城镇污水垃圾处理专项资金审计这一事件冲击为准自然实验，有助于识别中央审计与污染治理的因果关系，以保证实证结果的可信性。

      第三，本文将政绩考核的环境公共品可视性偏差纳入审计与环境治理研究框架之中，对于缓解由官员绩效考核的可视性偏差所导致的公共资源配置的扭曲效应具有一定的参考价值。自Mani和Mukand（2007）从公共品可视性视角考察政治家的执政能力以来，越来越多的研究表明，政治家为了最大化选民支持或获得职业晋升机会，会倾向在容易被观察到的公共项目上投入更多的资源，忽视可视性相对较低的公共资源投资，从而产生资源配置扭曲问题（Haruvy等，2017）。在绩效考核的背景下，官员会不可避免地遭受可视性偏差（吴敏和周黎安，2018），例如对比较容易观察到的生活垃圾处理项目建设投入较多的资源，而对较难观察到的地下排污管道项目建设投入不足。根据吴敏和周黎安（2018）对公共品可视性的界定，本文主要关注的污水治理设施建设项目属于非可视型公共品，更需要有效的环境监管。那么，一个值得关注的现象是，中央审计这一跨越官员任期的问责机制是否能够提升污水治理效率，从而在一定程度上缓解环境公共品的可视性偏差问题。本文通过分析中央审计前后城镇污水治理率变化的动态性和异质性等，详细讨论中央审计在影响污水治理上的各种解释机制，使得研究发现具有更加可靠的政策意涵。

      二、制度背景与理论假说

      （一）制度背景

      2020年5月，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，明确提出“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，并将其作为推动我国开放型经济向更高层次发展的重大战略部署。创新、协调、绿色、开放、共享是新发展模式的主要特点，其中绿色是新发展理念的一个关键部分。目前，我国正处于污染治理的重要阶段，生态环境保护仍然十分严峻，任务依然十分繁重，新的双循环发展模式会带来什么样的冲击，需要我们认真考虑（王一鸣，2020）。