在审计署2011～2013年连续三次政府债务专项审计基础上，国务院于2014年10月份发布了《关于加强审计工作的意见》（国发[2014]48号），要求审计工作要特别注意反映地方政府性债务中的“苗头性、倾向性问题，积极提出解决问题与化解风险的建议”。我国政府在发行地方政府专项债券前，就比较重视审计在地方政府债务治理中的积极作用。国家审计不仅能抑制地方政府债务的快速增长（马东山等，2019），而且可以降低政府显性债务风险（陈文川等，2019）。国家审计作用发挥得越好，地区财政透明度越低（仲杨梅和张龙平，2019），地区腐败程度越低（陈文川等，2019），国家审计对降低地方政府债务风险的效果越明显。此外，地方政府债务风险与财政分权正相关，财政分权高的地区，地方政府债务风险也比较高，对此类地区应增加审计投入力度；反之，财政分权低的地区，其债务风险也比较低，则应增加审计问责力度（马东山等，2019）。这些文献从财政透明度、财政分权、腐败等多角度研究了国家审计对降低地方政府债务风险的作用，实际上对于专项债券风险，国家审计同样有效，而且金融发展能够强化这种作用（韦小泉，2020）。从现有文献来看，国家审计对专项债券风险具有抑制作用，但从审计结果看，专项审计中的突出问题不仅具有普遍性，而且“屡审屡犯”，这一方面说明地方政府对专项债券重发行轻管理，另一方面也说明作为“免疫系统”的国家审计还有优化空间。本研究在细分地方政府审计与国家审计的基础上，构建地方政府、地方审计机关、国家审计机关三方博弈模型，分析国家审计治理地方政府专项债务的博弈机理，探究解决问题的路径。 2021年，我国发行地方政府专项债券49229亿元（其中新增专项债券35844亿元，再融资专项债券13385亿元），约占当年发行地方债券总额（74898亿元）的65.73%，比2020年增加7825亿元，增幅为18.90%；与2015年初始发行地方政府专项债券的9692亿元相比增加39537亿元，增长4.08倍。作为地方政府融资工具与政策工具的地方政府专项债券（王志刚，黎恩银），自发行以来，不仅起着防范地方政府隐性担保扩张的作用，而且在稳定投资、扩大内需、补充短板等方面也发挥积极作用，在逆周期下调控经济，推动经济增长（崔智星，胡志勇，姜枫；2021）。但随着地方政府专项债券规模的快速扩张，出现了政策与实践的背离（韩文琰，田静；2020），政府审计（包含国家审计与地方政府审计）结果反映出如下现象。 （一）专项债券问题横向上存在“同群效应” 2021年6月份公布的《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示：审计署重点调查的55个地区1.27万亿元专项债余额中有413.21亿元（占3.25%）没有严格按照用途使用，其中有5个地区把204.67亿元专项债券资金投向无收益或者年收入不足本息支出的项目，存在偿债风险。 截至2021年9月7日，所有省、直辖市、计划单列市的审计厅都公布了2020年省级预算执行和其他财政收支审计报告，报告显示专项债券比较突出的资金闲置与违规使用问题具有普遍性。第一，资金闲置。湖北、湖南、江苏、河南、甘肃、贵州、安徽、北京、广东、山东、上海、海南、辽宁、广西、四川、福建、云南共17个省（区、市）披露了其管辖的市县存在专项债券资金闲置问题，多数闲置超过1年，其中广东、湖北、北京、福建等管辖的市县有专项债券资金闲置在2年以上。第二，违规使用。山东、湖北、河南、广东、海南、江苏、贵州、重庆等管辖的市县存在违规使用专项债券资金问题。其中山东有4个市20个县把29.04亿元专项债券资金用于购买理财产品、其他项目建设或借给乡镇或企业等部门用于资金周转；广东省部分地区将5.41亿元专项债券资金偿还政府购买服务欠款、发放工资等，另有1市挪用113.32万元专项债券资金支付其他项目工程款等。此外，河南、福建、海南也有不同程度的专项债券资金挪用问题。从地方政府层级看，省本级专项债券问题较少，多数问题主要集中在市县级，表现出明显的“同群效应”。这不仅与市县级政府本身的管理水平有关，而且与我国专项债券发行权限有关，目前省级地方政府及计划单列市为专项债券的发行主体，一般市县级政府不属于发行主体，在专项债券的使用与管理中存在省级财政兜底的隐性担保，因而风险意识不强，如果处理不当可能会导致地方政府隐性债务风险异化或转移阵地（韩文琰，高诚；2020）。 （二）专项债券问题纵向上具有“屡审屡犯”偏好 2020年发布的《国务院关于2019年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》也显示了类似的问题。去年审计署审计的18省及所辖36个市县中，有503.67亿元新增专项债券资金闲置，132.3亿元闲置时间超过1年。各省公布的2019年省级预算执行审计报告中，福建、江苏、宁夏、甘肃、四川、北京、海南、广东普遍存在闲置的专项债券资金。此外，福建专项债券建设项目未实现预期收益，山东将专项债券的项目资金用于无收益项目，江苏专项债券资金未有效使用，广东未按规定程序调整项目，海南有市县擅自调整债券项目或资金用途、违规列支、序列支出、项目建成后未使用或使用效果未达预期等问题。从审计发现问题的省份看，多数存在“屡审屡犯”“边整边犯”问题。
