联合国是世界上最具代表性的国际组织之一。预算作为其资源管理的重要战略工具，对联合国能否通过合理有效分配、使用资源完成使命任务以发挥在国际体系中的核心作用，进而促进更加公正和可持续的发展，具有重要影响。联合国秘书处作为联合国的主要机构之一，具有一定的代表性，其所管理的预算包括联合国方案预算和维和行动预算等。对联合国秘书处预算领域审计的经验，一定程度上可以为我国创新审计思路、优化组织方式、提升审计成果，更好地发挥审计推进国家治理体系和治理能力现代化的作用提供借鉴意义。 联合国秘书处预算特点和新变化 1974年，联合国秘书处开始采用方案预算来替代支出用途预算，在预算文件中对每个方案的成本、内容和重要性进行统筹分析和考虑。目前的预算文件主要包括计划大纲、方案计划和方案执行情况，以及所需员额资源和非员额资源。通过梳理联合国预算相关制度及联合国大会（以下简称“联大”）相关决议的要求，笔者认为，联合国秘书处预算呈现出三个特点。 一是权威性。根据《联合国宪章》第十七条，联大审议、核准、批复联合国经常预算；预算方法、程序和相关条例的制定或更改，都需要通过联大审查、核准后才可以实施。因此，联合国各机构需要遵循联大制定的预算相关制度，在批复的预算额度内，按要求完成预算编制、执行和绩效目标、任务交付等，体现出预算的权威性和约束力。 二是透明性。联合国秘书长提交给联大的拟议方案预算分别经方案和协调委员会（以下简称“方协委”）、行政和预算问题咨询委员会（以下简称“行预咨委”）审议，方协委和行预咨委的结论和建议往往构成联大第五委员会（以下简称“第五委”）所建议的决定和决议的草案，第五委向联大提交报告，联大在第五委报告的基础上审议并批准预算，这些预算编制、审核的全过程文件均公开披露。同时，关于方案预算的财务执行情况报告、历年预算领域审计发现问题整改情况和关于联大相关决议、行预咨委关切的落实情况均会公开发布。 三是完整性。预算按照资金来源可分为经常预算、其他分摊资源和预算外资源。其中，经常预算资金来源于各会员国应缴纳会费；其他分摊资源通常来源于维和支助账户和国际法庭；预算外资源主要依赖于各国的自愿捐赠。方案预算涵盖的实体范围是有经常预算资金来源的实体，而这些实体按要求需将其预期能获得的其他分摊资源和预算外资源也列入预算。这体现出预算的完整性，即涵盖达成预期目标或成果所需的所有资源。 近年来，随着内外部环境的变化，联合国秘书处预算也面临着一些新的挑战，并尝试进行相应改革。 一是经常预算的流动性危机影响。各会员国缴纳会费情况直接影响到是否有足额的经常预算资金及时保证联合国核心业务执行。根据联合国秘书长关于改善联合国财政情况（A/76/429）等报告，近年来，截至年底尚未缴纳的会费金额持续增长，2018～2020年金额分别为5.29亿美元、7.11亿美元和8.08亿美元；截至年底尚未缴纳的会费金额占应缴总金额的比例也在同步上升，从21.3%、25%增长至28.2%。为了应对资金短缺造成的流动性危机，联合国采取了相应的措施，如在2020年暂停经常预算项下的空缺岗位招聘，对非员额支出施加更多限制，从已关闭的维和特派团借款，以及年底建立承付款等。虽然2021年收款情况有所改善，但是在会费收款时间和金额上仍存在很大不确定性，由此造成的流动性限制对规划预算执行工作仍然有很大影响。 二是全球新冠疫情的冲击。联合国秘书处的实体和具体方案执行覆盖全球不同的地点，受全球新冠疫情的影响，其工作方式发生了变化，更多采用远程办公和线上会议，进而使预算支出类别也发生了变化。如防护、清洁和医疗等用品采购支出增加；远程办公和会议增加了更多网络设备、软件许可和升级，以及通信基础设施等投入；疫情导致员工出差受到很大限制，差旅费和招待费相关支出减少，同时，为了完成相关任务，很多机构聘请了当地的咨询专家提供咨询服务，相应增加了专家咨询支出。 三是推进预算管理改革。自2017年1月以后，联合国开始推进本轮次改革，主要涉及发展、管理、和平与安全三大领域。其中，预算改革是管理领域改革的重要内容，强调问责和透明，旨在改进并精简方案规划和预算编制流程，以增强灵活性、提高透明度，使联合国能快速适应新变化，更高效执行任务。联大核准从2020年方案预算开始，将预算期从两年期预算改为年度预算，试行将方案规划和方案执行情况信息以及所需资源纳入方案预算文件，并请联合国秘书长在第一个完整的预算周期完成后于2022年对实施情况进行一次审查。试行期内预算制度的相关条款暂不适用，是否最终进行修改将在试行期结束后由联大做出决定。 联合国秘书处预算领域审计面临的挑战 一是预算制度相对成熟且“年年审”，寻找突破口、提升审计成果的难度加大。联合国预算制度历史相对悠久，已经形成了比较完备和成熟的制度体系，尤其是经常预算。预算领域每年都审，审计的思路和方法相对比较固定和成熟，审计发现问题领域和类型也比较相似，如近年来审计主要聚焦联大和行预咨委关切领域，在预算编制、执行、结余管理、监测和评价、报告和披露环节，发现预算与实际执行情况差异、创建和管理资金承付款项、预算调整、非量化交付成果的绩效指标、所需预算外资源披露不足等问题。因此，如何创新审计思路、寻找突破口，审查是否存在突破联合国预算制度规则、影响治理效能等问题，不断深化、提升审计成果，是一项不小的挑战。
