基于重大政策风险的审计预警机制研究

      当前，我国进入重要战略机遇期，国内外环境面临深刻复杂变化，不稳定、不确定因素明显增加，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》指出，要统筹发展和安全，加强经济安全风险预警、防控机制和能力建设，实现重要产业、基础设施、战略资源、重大科技等关键领域安全可控。其中重大政策风险具有隐蔽性强、涉及面广、危害力大等特点，加强防范化解政策本身风险及其传导共振形成的公共风险十分必要且迫切。审计机关作为党的政治机关、经济运行的“安全员”、政策落实的“督促者”，建立重大政策风险预警机制既是依法全面履行职责的需要，也是发挥“治已病、防未病”作用的积极探索。

      一、审计预警在重大政策风险防范中的作用

      重大政策落实是一个系统性过程，包括政策的顶层设计、法治保障、政策制定、政策任务执行以及政策监督等，如图1所示。

      从顶层设计到政策落实，每个环节都可能有偏离最初设计目标的风险，比如政策制定存在理念错误，政策制定之间存在冲突，政策执行不到位等。按照“系统非优”理论，可以通过控制手段来有效摆脱大量“非优”因素的影响，以实现“优”的状态。审计在重大政策落实体系中担任“督促者”的角色，可以通过建立预警机制，推动相关部门、单位在“非优”因素尚未对政策目标实现产生较大负面影响之前采取措施将其排除，使得整个政策落实系统依旧朝着“优”的状态进行。聚焦三个层面的“非优”状态，发挥审计风险预警作用。

      （一）立足微观行为，纠正政策执行偏差。政策执行者作为利益主体，具有追求自身利益的行为倾向，容易为了本部门或个人利益而牺牲公共利益，出现象征式政策执行、附加式政策执行、残缺式政策执行、替代式政策执行、观望式政策执行、照搬式政策执行、规避式政策执行等7种政策执行偏差。通过对审计中发现的这些政策执行偏差行为进行梳理，可以总结出政策执行环节的风险点，一方面进行举一反三的警示教育，提醒被审计单位加强政策理解，不折不扣落实政策内容；另一方面把风险点作为审计监督和审计整改中予以关注的重点，与纪检监察等其他监督共享形成合力，督促被审计单位落实防风险和整改主体责任，维护政策权威和政策执行力。

      

      （二）立足中观管理，促进政策科学完善。有时候政策执行没有偏差，但是由于政策本身在细化、分解过程中缺乏充分的调研、科学的决策、充足的准备等，或者随着外部环境变化，政策内容不合时宜，政策执行下去不仅不能推动经济社会发展，反而有引发社会矛盾、诱导腐败、制约改革等风险隐患。审计中，通过对政策诱发的普遍性、倾向性、苗头性问题进行研究分析，尽早向政府以及主管部门发出预警，并推动其优化政策环节、完善政策内容，有序释放、稳妥化解风险，防止出现趋向性、全局性、系统性问题。

      （三）立足宏观治理，增强政策叠加效应。同一领域的政策在时间、空间、社会群体之间实质性内容存在不一致，或者在同一个空间里，不同政策之间存在不一致，这种不一致的后果也会使政策在执行过程中引发经济社会风险。审计具有专业性强、触角广泛、反应快速的优势，依托上下审计“一盘棋”，与其他监督衔接贯通，可以开展跨时期、跨地区、跨行业、跨部门的数据分析综合分析，从而发现政策之间不一致、不匹配、不衔接的情况，推动顶层设计层面进行系统性的调整，释放政策正向叠加效应。

      二、国内审计机关关于重大政策风险预警的实践及存在的问题

      审计署一直把推动国家重大政策措施贯彻落实作为首要政治任务，组织全国审计机关开展政策落实跟踪审计，审计中注重“两手抓”：一手抓政策执行不到位、不作为和慢作为等违纪违规问题；一手抓体制机制制度层面的问题，有力促进了政令畅通。在审计署统一指导下，地方审计机关坚持强化风险意识，除了在政策落实跟踪审计中更加关注普遍性、倾向性、苗头性问题，着力推动相关主管部门出台政策，加强风险防范外，还探索以风险提示清单的方式进行重大政策风险预警，推动被审计单位守牢底线、不越红线，增强落实重大政策的行动自觉。

      虽然这些措施取得了一定的成效，但与审计风险预警作用相比，还存在四方面的不足。

      一是预警意识不强。从风险提示领域和内容来看，大部分地方审计机关缺乏重大政策风险意识，没有针对性地采取预警措施，而是在领导干部履职，国有企业、行政事业单位管理、扶贫等领域风险提示中，顺便对相关的重大政策执行中的风险进行提示，不易引起被提示对象对重大政策风险的重视。

      二是预警层次不高。风险预警主要基于以往审计中发现的政策执行不到位的问题进行梳理，综合性的研究分析较少，所起到的预警作用更多地体现在执行层面纠正偏差，促进政策完善，推进宏观治理方面的作用发挥得不够充分。

      三是预警时效不强。当前多数地方审计机关发布的风险清单都是一次性的，没有持续地进行更新，尚未形成制度化的风险预警机制，未能实现对风险隐患进行实时监测、动态跟踪。

      四是预警合力不足。当前，我国高度重视防范系统性风险，针对政府隐性债务、国有企业运营、金融体系运作等重大风险领域都逐步建立了风险预警系统。然而审计机关在进行风险提示时依靠的主要是审计数据，尚未与其他部门的风险预警系统建立常态化的信息共享和成果共用，预警合力发挥不够充分。

      三、国外审计机关重大政策风险预警的经验借鉴