领导干部自然资源资产离任审计（简称“自然资源资产离任审计”）是在习近平总书记“两山”思想指引下，以审计监督为抓手，推动生态文明建设的制度创新。自然资源资产离任审计关注生态账，其结果反映的是领导干部任职期间自然资源资产管理和生态环境保护责任的履职情况。作为一项“激励约束”型权力制约监督机制，一方面，全面推进自然资源资产离任审计，应当以清晰界定被审计领导干部的责任履行为前提；另一方面，充分运用审计结果，利用“倒逼”机制促进领导干部树立正确的“政绩观”、落实“保护生态是政绩”的执政理念，亦需要以科学界定被审计领导干部的政绩与履责为基础。但从目前的实践情况来看，在自然资源资产离任审计实施过程中，主要针对某一群体（主要领导干部）共同治理的履职情况进行审计评价，结论包括“好、较好、一般、较差、差”五个等级。这种整体等级制的评价结果虽然有助于不同地区间的比较，但也存在责任界定原则不清晰、责任类型划分不明确、无法有效问责到人等问题。 基于此，本文结合自然资源资产离任审计的制度背景和现实需求，将其视为一项行之有效的“激励约束”型权力制约监督机制，构建自然资源资产离任审计领导干部责任认定机制，并进一步探讨完善容错纠错机制、优化审计结果运用流程，力求发挥该项审计制度的防护性和建设性功能，更好地服务于生态文明建设。 二、制度背景和文献综述 区别于欧美国家以法律为中心、以规则为基础、以税收或财政补贴等市场化工具为主的环境治理模式（昌敦虎等，2019），我国生态环境治理体系是在“党管干部”背景下，以政府行政命令和绩效考核为主、辅以市场化工具的中国特色治理模式（余泳泽和尹立平，2022）。伴随着环境治理作为约束性指标纳入政府政绩考核内容，党的十八大以来，以自然资源资产离任审计为代表的“激励约束”机制应运而生，并成为考核、选聘和任用领导干部的重要参考。 蔡春和毕铭悦（2014）提出，自然资源资产离任审计的目标是促进自然资源资产保护责任的切实履行，即发挥审计价值，促进生态环境可持续发展。林忠华（2014）认为，自然资源资产离任审计的总体目标在于强化领导干部的履职意识，建立生态环境损害责任终身追责制，维护国家生态环境安全。审计署审计科研所（2016）指出，审计结果运用途径主要有：党委、政府运用审计结果做出决策；纪检监察、司法机关运用审计结果调查违法违纪案件；组织人事部门运用审计结果考核选用干部；主管部门运用审计结果完善制度、督促落实；有关部门运用审计结果进行财政和绩效问责；媒体和社会公众运用审计结果进行监督。阳秋林等（2018）指出，在自然资源资产离任审计的结果运用中，要清晰界定责任，建立领导干部终身追责制，在责任区域内实现全方位整改。郑石桥和吕君杰（2018）认为，在自然资源资产离任审计责任界定方面，有问题观和业绩问题观两种观点，前者是对审计发现问题进行责任界定，后者认为资源环境数量、质量及变动情况也应被纳入责任界定范围。沈满洪等（2018）提出了“结果原则、违法原则、过错原则”的责任界定三原则。 三、自然资源资产离任审计结果运用中的主要问题 伴随着审计工作的试点和全面推广，在解决“为何审”“审什么”“如何审”等问题的基础上，更需要关注自然资源资产离任审计结果“如何用”的问题。本文认为，在审计结果运用方面，目前面临着三方面问题。 1.责任界定原则不清晰。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（简称《规定》）分别在第四条和第五条明确了自然资源资产管理和生态环境保护责任的范围和审计对象，但并未明确这一责任在各部门领导干部间划分的原则。以水资源的开发、管理和使用权责为例，各级党委、政府对辖区内水环境质量负责。对各部门、各单位而言，水利部门承担水源调度、水利工程建设及防汛、排涝等职责；水务公司负责自来水供应和水务建设；环保部门负责对企业污水排放的监管。“多龙治水”背景下如何确认各层级、各部门、各单位水资源管理责任，是有效运用自然资源资产离任审计结果的前置条件。 2.责任类型划分不明确。“定责”是“审责”的目的和结果，是对领导干部资源环境责任履行情况进行客观判断和恰当归责，以此确定被审计对象应当承担何种层次和类别的责任。不同于经济责任审计明确按照审计规定及其实施细则划分领导干部的具体责任，自然资源资产离任审计中并无明确的责任类型划分标准，这不利于明确被审计对象是否应承担相应层次和类别的责任，导致自然资源资产离任审计结果运用的难度增加。对领导干部进行责任界定时，需要明确回答的问题包括“是否应当承担相关责任”“应当承担何种责任”“以何种程度承担相关责任”等，这些问题能否得到确切的解决，将直接影响审计结论和审计评价，明确责任类型是审计结果运用的重要基础。 3.无法有效问责到人。按照《规定》要求，在对领导干部履职情况做出审计评价时，针对的是整个领导班子共同治理的情况，并未将政绩或决策、执行、监督责任定位于某一具体责任人。若审计发现问题无法问责到人，则难以将审计结果和整改情况与领导干部的个人政绩考核建立有效关联，不利于审计结果的后续运用，而领导干部离任时也容易出现互相推诿的情况。此外，审计发现问题的整改责任也较难落实于被审计的党政领导干部。从一些地区的审计公告情况来看，审计机关明确围绕被审计对象的履职情况实施审计、做出审计评价，而问题移送和整改情况只提及相关部门，未提及被审计领导干部。究其原因，可能是出于保密而暂未公开，也可能是审计结果中未能直接建立领导干部与具体发现问题的关联责任。
