审计是一种渊源久远的社会实践，自从有了社会经济管理活动，就产生了审计，并伴随着社会政治、经济和文化的发展而不断发展，逐步形成国家审计、社会审计和内部审计“三足鼎立”格局，共同构成审计监督体系，依法发挥治理工具作用。国家审计是国家治理的工具，审计监督职能履行主要依据审计法；社会审计是资本市场治理的工具，主要根据注册会计师法进行审计鉴证和相关服务；作为组织治理工具的内部审计，仅有《审计署关于内部审计工作的规定》等部门规章及地方性法规，就其在整个审计监督体系中的位置和发挥的作用而言，推进治理体系和治理能力现代化更需要高层次的内部审计立法。 内部审计法律层次较低的原因是多方面的，其中重要的一条就是内部审计是组织内部的“家事”，国家层面不宜通过规定法律义务和制裁措施进行直接行政控制。促进型立法是一种崭新的立法类型，相对于传统管理型立法，它不以约束、义务、强制、处罚为主要内容，而是将调整机制重心放在引导、权利、扶持、推动，以追求更优的价值目标。如全国人大常委会通过的中小企业促进法，其立法宗旨就是改善中小企业经营环境，促进中小企业健康发展，扩大城乡就业，发挥中小企业在国民经济和社会发展中的重要作用。基于内部审计本质特征和发展现状，研究制定内部审计促进法，是提升内部审计法律层次的现实选择。 促进型立法具有独特的立法目的、功能定位、权利义务、规范结构和法律责任，在研究制定内部审计促进法时需要与管理型立法区别开来。 一是要体现内部审计的内向性。内部审计区别于外部审计的显著特征是其服务的内向性，促进型内部审计立法要体现这一特征，并将更好促进发挥内部审计在组织治理中的职能作用这一理念贯彻到各项制度设计之中。促进型内部审计立法要淡化政府对内部审计的“管制”职能，强化政府对内部审计的“引导”职能，以引导、支持和保障为主要手段来设置相关法律规定；要在法律条文中明确规定政府为推动和促进内部审计事业发展采取的具体措施，以多种法制化的政策工具构成内部审计促进法的核心内容。 二是要尊重组织作为市场主体的自主性。内部审计必须坚持党的集中统一领导，但其设立方式、目标范围、职责权利、人员配备等，要根据不同组织内部管理的实际需要自主性安排，不能通过外部立法强制性统一规定，也不能依赖“一竿捅到底”式的法律执行方式，强制组织完成指定行为。促进型内部审计立法要为内部审计发展排除各种障碍、创造有利条件、提供卓越选项，引导组织自主选择最佳内部审计框架、最优内部审计实务，积极开展内部审计活动。 三是要偏重政府的责任条款设计。促进型立法权力义务配置的特点是，对政府权力规定得少，更多是对政府责任的规定；对社会成员主要是引导性、鼓励性、选择性的规定。促进型内部审计立法要强调政府对内部审计发展的服务功能，而不是管理职权，要设置更多的政府对内部审计的引导性责任要求，以政府责任兜底，激发组织内部审计行为的内在动机，推动内部审计高质量发展，发挥内部审计的职能作用。 四是要注意规范的前瞻性和预见性。传统管理型立法主要解决的是现实需求问题，属于事后调整型规范，而促进型立法则是针对特殊行业、特殊领域发挥促进和导向作用，解决的是“供给”问题，属于事先引导型规范。现代内部审计基于组织内外部环境发展变化，不断调整工作目标和业务范围，巩固实现其在组织中的地位和价值。促进型内部审计立法要精准反映内部审计发展变化趋势，在法律规范的条款设计上具有前瞻性和预见性，推动内部审计转型升级。
