随着社会变革步伐加快，世界各国政府均面临新的、更复杂的绩效和问责挑战。应对挑战和实现国家目标所需的一个重要工具是根据关键指标制定审计评价指标体系，以此衡量实现预期成果的进展，鉴证目标的成功实现，并最终评估所采取行动的直接和间接影响。《关于国家关键指标的制定和使用审计指南》（以下简称“指南”）由最高审计机关国际组织国家关键指标审计工作组制定，目的是提高最高审计机关在审计国家关键指标（KNI）的制定和使用方面的业务绩效。本文通过简述该指南的核心概念和相关审计重点，以及KNI在我国审计领域的运用，帮助审计人员理解该指南以及将其与我国审计实践相结合，提高审计和评估能力。 一、指南概述 （一）国家关键指标的内涵 国家关键指标是政府用于设定目标、检测进展和评估目标实现情况，衡量政府活动、方案、政策、业务或者任务的绩效，以及政策、方案的直接或间接影响的一系列指标。这些指标可以是具有不同层级的相互关联的指标集，包括全球性指标（如联合国可持续发展目标相关指标），国家层面的指标（如经济、环境、教育、扶贫、健康等指标），政府部门层面的指标，以及服务、政策或企事业单位的指标。 根据指南要求，审计机关可以审查任何层面的指标及它们之间的相互关系和一致性。 （二）国家关键指标开发和利用审计的核心概念 1.独立性 审计机关可以在促进KNI的设计、开发、采纳和持续改进方面发挥作用，但审计人员在制定和使用KNI的审计过程中，应注意保持独立性，即不直接参与指标制定，也不参与指标的实际选择，只在制定指标时提供技术和专家咨询，以提升审计结果和结论的公平性，并被预期用户所接受。保持审计人员独立性是审计产生有效证据的重要前提。 2.预期使用者和责任方 在制定和使用KNI的审计过程中，审计人员应明确审计相关责任方和审计结果预期使用者，并在整个审计过程中考虑他们的需求和利益，以便实施相应的审计程序。 根据指南规定，负责收集和公布数据的机构以及负责评估和分析绩效计量系统所产生的信息的机构，可被视为KNI制定和使用审计中的责任方。而审计的预期使用者包括立法和监督机构，如政府、主管部门、公众等。 对KNI的制定和使用进行审计的主题有时是双重的。一方面，它可能涉及审计指标体系的整体质量和适用性，特别是特定企业、系统、运营、方案、活动、公共政策或组织使用的KNI。这种主题的选择应重点关注指标的质量、有效性和可靠性。另一方面，它可能侧重于评估和报告特定领域使用指标的实现情况。 4.审计目标 审计人员应根据经济、效率和效果的原则制定明确详细的审计目标。如果审计目标被表述为审计问题并被分解为子问题，那么审计人员应确保这些问题知题上是相关的、互补的、不重叠的，并且在解决总体审计问题时是全面的。 对KNI制定和使用的审计可以采用前瞻性评估、持续监测或跟踪分析的形式。前瞻性评估用于政府活动、方案、政策、业务或承诺的发展阶段，主要目标是确保拟议的指标评价体系没有重大缺陷。持续监测的目的是保障KNI关键信息的质量，以及在目标可能发生变化时保持指标的一致性。跟踪分析不仅是为了评估目标是否实现和是否出现不利影响，也是为了确保吸取经验和教训。 5.审计方法 对KNI制定和使用的审计可遵循绩效审计准则中提到的系统导向、结果导向或问题导向方法中的任何一种。如果该项审计是审计业务的一部分，适用于这些问题的方法应与整个业务所用的方法一致；如果对KNI的审计是独立审计业务，那么采取面向系统的方法更合适。在审计期间，审计人员必须充分了解相关的内部控制系统，并检查是否有妨碍KNI系统报告的违规迹象。 6.审计标准 审计人员应制定适当的审计标准，这些标准与审计目标和审计问题相对应，并与经济、效率或有效性原则相关。作为计划或实施审计的一部分，审计人员应与被审计单位讨论审计标准。 在对KNI系统的制定和使用进行审计时，审计标准用于评估绩效衡量系统的适用性和质量，以及衡量战略目标和政策目标实现进度。审计目标、审计问题和审计方法决定了适当标准的相关性和类型。用户对审计结论的信心在很大程度上取决于标准。因此，选择可靠、客观、相关、完整和易懂的标准至关重要。 从事KNI系统工作的审计人员应具备分析能力，能够对个别指标和相关数据（如数据质量问题）进行精准判断。需要掌握与指标相关的知识，如统计学、数据科学、信息技术、经济学、公共管理等相关领域知识。公共政策评估过程还需要聚集一个多学科团队，其成员能够熟练地处理和理解属于不同领域的KNI。 （三）国家关键指标制定和使用审计的重点 1.对KNI开发、使用和报告的相关法规框架进行分析 通常情况下，KNI与一个国家的发展规划、预算安排密切相关，其开发和利用一般有相关文献予以规范。审计人员首先应该充分了解与KNI开发、使用和报告相关的规范体系，明确KNI开发程序及各责任方的责任范围，确定入选关键指标的要求和方法。 2.评估指标的充分性和相关性
