新《预算法》实施以后，虽然地方政府拥有发行债券的权力，但发债规模仍无法满足地方经济社会发展的需求。于是，地方政府继续通过融资平台和“明股实债”PPP项目等隐蔽性较强的方式进行举债。由于地方政府隐性债务规模不断膨胀，如果不能进行有效的管控，政府偿债压力势必会越来越大，任其发展可能会产生区域性的债务危机，甚至会威胁到国家的经济安全和社会稳定。习近平总书记2019年1月21日在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调，在严峻的国际国内形势下，务必要保持高度的警惕，注意防范“黑天鹅”和“灰犀牛”事件。党的十九大将防范化解重大风险作为三大攻坚战之首，高度关注地方政府隐性债务问题，并视为我国财政工作的重点议题。 2018年以来，国务院陆续出台了《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》等相关文件，以此来加大政府隐性债务风险的防范化解力度，并提出要积极推动政府债务管理改革工作。然而，管控地方政府隐性债务风险必须要有审计部门的密切配合，才能达到应有的效果，尤其是在审计功能已经从监督处罚演变为风险预防的情况下。事实上，审计作为一种监督机制，可以独立、公正、客观地对地方政府举债行为进行监督和审查。加强地方政府隐性债务审计能使政府全面掌握地方债务的具体情况，抑制隐性债务的无序增长。同时，实施审计监督也能提高政府债务资金的使用效率，从而有效防范和规避风险。实际上，审计署自2018年下半年已全面开展地方政府隐性债务审计工作，这无疑有助于约束地方政府的预算外活动。 然而，从实践层面来看，目前地方政府隐性债务审计还存在着诸多问题，譬如审计证据获取不充分、审计协同性欠缺、审计监督力量薄弱等。这些问题出现的根源在于缺乏从系统上构建不同层次的经济监督网络，没有从整体性上考量审计监督的综合性协调作用。事实上，审计监督在国家治理体系当中占据着重要地位，从国家治理的高度对地方政府隐性债务审计模式进行系统性设计与重构，可以全方位梳理我国地方政府隐性债务审计的具体状况，为防范化解重大财政金融风险提供崭新的视角与思路。有鉴于此，本文拟从国家治理的视角来探讨地方政府隐性债务审计的创新路径，为破解当前我国日益严峻的政府隐性债务难题提供审计视域的对策建议。 二、文献综述 一般而言，审计的功能主要包括预防功能、揭示功能和监督功能。有鉴于此，审计能够在地方政府债务治理中发挥其应有的作用。实际上，学者们搜集了地方政府债务数据和审计机关的数据，已采用实证检验方法对其功能发挥进行了验证，实证研究结果具有较强的稳健性。 在审计的预防功能层面，国家审计对地方政府债务风险的防范主要是通过风险预警来实现，对违规举债问题进行警示并及时处置，对违规举债的苗头性问题提前发出警告，尤其是采用PPP模式的政府债务应以风险防控为主。鉴于审计资源在各个地区和不同层级政府职能部门之间的配置并不均衡，所以审计的预防功能具有地区差异和政府层级差异。事实上，在地方政府隐性债务风险管控的过程中，强化审计的预防功能需要通过政府审计约束政府预算活动，这种审计倒逼机制可以在一定程度上增强地方政府债务治理的效果。 在审计的揭示功能层面，对于明股实债的伪PPP项目而言，地方政府隐性债务的审计流程可通过图谱形式展现，这为揭示政府隐性债务风险提供了重要工具。另外，构建协同审计演化博弈模型对其演化稳定性进行分析，植入计算实验方法进行仿真模拟计算，模拟异质性策略的初始概率及其对演化博弈结果的影响机制，这会促使审计的工具性价值贴近真实情景。 在审计的监督功能层面，学者们认为政府审计可以抑制地方政府债务风险。然而，也有实证证据表明，在实施政府债务审计以后，地方政府隐性债务风险反而有升高的迹象。由此可见，学者们对于审计的监督功能并未达成共识，这可能源于审计监督具有状态依存性，对于政府债务治理的情景具有一定的适应范围。 综上所述，学者们主要从审计的预防功能、揭示功能和监督功能三个方面对地方政府债务管控进行了研究，但侧重于地方政府显性债务的治理。现有文献对于如何从审计的视角探索地方政府隐性债务问题还缺乏足够的重视，尤其是从国家治理的视域探究地方政府隐性债务审计的可行性路径等方面还值得深入挖掘。 三、国家治理结构与审计监督机制耦合的理论分析框架 如前所述，审计监督是国家治理体系的重要组成部分，它依法对国家行政机关的财政财务收支活动进行审核与审查，从而推进政府公权力的合法稳健运行。在新时代背景下，各类治理主体应当顺应治理理念和思维的转变，将审计监督有机地融入国家治理体系中去，从而全方位发挥审计监督的治理效应。实际上，国家治理体系是由多维主体有机耦合构成的宏大系统，通过多个治理主体规制权力的有序运行。一般认为，国家治理体系是由党、政府、企业、社会组织、民众和媒体等六个治理主体构成的制度运行系统，它们在运行的过程中相互联结、相互依存，各个子系统通过协同治理发挥整体优势。与此同时，这些治理子系统在优化审计监督效果的过程中各自扮演着重要角色。另一方面，审计监督可以对公权力实施有效制约，尤其是在审计监督制度上升为法律法规的情形下更具有监督效能与监督效力，因此审计监督会反过来丰富国家治理的内涵和优化国家治理的结构，推动国家治理的制度优势转换成效能优势，最终实现国家审计在国家治理体系中走向“良治”。有鉴于此，国家治理结构与审计监督机制在动态演化的过程中不断重构与耦合，其中审计监督机制充当着国家治理基石的角色，而国家治理结构的优化又为审计监督提供了根本的制度安排和制度保障。
