论审计委员会框架下审计管理体制改革及其作用路径

      审计是现代国家治理的基石和保障，是国家治理体系中的一项基础性制度安排。新时代背景下，国家各级审计机关已经不单单是政府体系的一个重要监督部门，我国国家审计已经启动从行政型向治理型的机制转型，与其他监督机构“共同形成科学有效的权力运行制约和监督体系”，从而推动并进一步完善国家治理体系。

      审计监督体系是一套包括结构、功能、制度、方法及运行体系在内的，相互联系、相互补充的制度与治理体系。纵观近四十年来我国审计发展历程，实践中已经初步形成“国家审计—内部审计—社会审计”相互协同的审计监督体系，特别是国家审计的影响力与威慑力显著提升，但是审计监督的“独立性、专业性、全面性”特征，在不同组织机构的审计实践中存在一定差异，不同类别的审计呈现出非均衡发展态势，在审计理论上与实践中仍然存在多方面不平衡、欠充分的问题。特别是对审计委员会框架下的审计管理体制改革机理缺乏深入系统的研究；对更好地发挥审计委员会框架下的审计管理体制改革作用的关键环节尚缺乏较为全面的认识。

      二、基于审计委员会框架推进审计管理体制改革

      （一）改革审计管理体制进一步提升国家审计监督的地位

      党的十九大报告确立了我国全面建成社会主义现代化强国和全面建成小康社会的宏伟目标，以及实现“两个一百年”奋斗目标的时间表和路线图。国家审计是党和国家治理的重要组成部分，党和国家治理的需要是国家审计努力的方向，国家审计监督必须为实现党的奋斗目标保驾护航。国家审计机关首先是政治机关，只有持续加强和改善党的领导、强化审计机关的政治建设，才能够使得审计监督体系更加契合我们党的领导体制，快速有效地融入党和国家的治理体系，助力经济社会高质量发展。我国国家审计一直实行行政型的“双重领导”体制（图1），需要“在保持宪法明确的行政型审计体制框架下，从党的领导层面和政府层面对审计体制进行的调整优化。”

      

      为此，党的十九大报告明确提出要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系”，并逐步落实到组建“中央审计委员会”、依据《国务院机构改革方案》优化审计署职责等具体改革实践中。习近平总书记主持中央审计委员会第一次会议，对审计工作提出了“四点要求”；对深化审计制度改革，提出“一个坚持，两个加强”。此后，各级地方审计委员会相继成立，党对地方审计工作的领导得以进一步加强。

      在审计参与国家治理的实践中，既要加强党对国家审计工作的全面领导，把方向、管大局，又必须坚持党政分工，注重治理嵌入，在关键领域“缩短党的领导环节”。中央及地方各级审计委员会的成立，是党和国家监督体系改革中的重要一环，是保障依法独立行使审计监督权，增强监督合力和实效的有力举措。既体现了坚持和加强党的全面领导的指导思想，又有利于实现在党中央集中统一领导下，通过党和国家的“彼此矫正、相互纠错”，实现党的自我监督与对国家机构监督的“双加强”。

      基于审计委员会制度框架推进审计管理体制改革，不是要将现有审计管理从政府序列独立出来，也不是要重新架构、推倒重来，而是在现行审计管理体制内的改良与优化。在党中央统一领导下，全面贯彻新发展理念，主动适应新时代发展中提出的新要求，紧扣党和国家工作大局，全面履职尽责，坚持依法审计，完善体制机制，在推动国家治理体系和治理能力现代化建设过程中，充分有效发挥我国国家审计功能。

      （二）巩固和完善审计独立性，增进审计监督质量和效能

      （1）审计监督地位的提升，进一步巩固和完善了审计独立性。审计管理体制改革后，审计工作报告在提交同级人大常委会审议的程序有所变化。中央或地方审计部门必须首先履行“前置程序”——经同级党委审计委员会听取和审议，并按照同级审计委员会要求，依法向同级政府提交审计结果报告，代表政府向同级人大常委会提出审计工作报告。通过“前置程序”的落实，进一步巩固和完善了审计独立性，缓解了因审计管理体制而产生的“派生权力去监督原权力”的尴尬局面，有利于各级审计机关在实践中全面压实作为政治机关的政治责任、做到“应审尽审、凡审必严、严肃问责”。

      同时，在《中华人民共和国宪法》框架内，加强党对国家审计工作的全面统一领导，充分保障了审计独立性，极大地提升了审计监督的法治化程度，决定了审计监督质量水平和审计监督结果公正度，为审计监督在保障国家治理活动中发挥“免疫系统”功能作用，提供了坚实的法理基础。

      （2）审计独立性的巩固和完善，进一步增进了审计监督质量和效能。审计独立性是审计工作的生命线——“审计的本质要求及灵魂所在”。就审计本质而言，关键在实质上的独立性，但形式上的独立性也必不可少。国家审计管理体制改革后，“形式上的独立性”这一“唯一可以被衡量的审计品质”得以大幅提升。这在一定程度上消除“受行政力量干预明显”的弊端，有利于实现对审计监督“盲区”的进一步覆盖，能够有效减轻或缓解审计机关对同级纪检、监察机关审计时可能面临的工作压力或尴尬局面。