自1989年世界银行提出治理危机（The Crises of Governance），并提出良好治理的制度框架以来，如何通过变革和创新实现国家的良好治理，成为理论界和实务界面临的重要课题。进入新发展阶段以来，我国经济保持着长期向好的发展趋势，但由于面临一系列结构性矛盾，导致我国经济下行的压力仍然较大。针对我国经济发展过程中出现的问题，中央提出共建“一带一路”、长江经济带，实施乡村振兴、新一轮西部大开发等，防范和化解重大风险，优化营商环境，建立统一大市场，促进地方经济高质量发展。提高全要素生产率是推动经济高质量发展的核心任务之一，技术效率型市场驱动和渐进创新型市场驱动的营商环境可以产生城市高全要素生产率。而市场环境和市场活力不足的情况下，即使政府加大公共服务和支出，“重手”推动经济，也无法实现城市高质量发展。2019年，国务院出台《优化营商环境条例》，以为市场主体提供制度保障。2021年11月，国务院办公厅将北京、上海、重庆、杭州、广州和深圳6个城市列、为首批营商环境创新试点城市，探索破除阻碍市场投资兴业的体制机制障碍，激发市场活力，打通制约经济循环的关键堵点，以应对复杂的国际经济形势和疫情冲击，帮助企业脱困和发展，加快建设全国统一大市场的新发展格局。“十四五”规划提出“持续优化营商环境”，并将加快建设营商环境创新试点城市的工作重点放在“政府职能转变、优化涉企公共服务”等事务上。习近平总书记在党的二十大报告中强调，“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度”，这为推进营商环境的进一步优化提供了新的思路和方向。 营商环境作为企业生产经营活动中必须面对的外部环境，是市场主体赖以生存和发展的土壤，为企业发展创造了基本条件。营商环境质量的高低为市场经济可持续增长和长期竞争力提供基本的先决条件。随着各项优化营商环境政策的落地执行，营商环境整体得到了明显改善，有力推进了地方经济的持续健康发展。但各地仍存在不同程度的改革滞后、政商关系不规范、隐性壁垒等问题，政策制定与落实行动之间存在张力，有效治理重要且紧迫。国家审计作为一种经济控制机制，其本质目标就是为了保障和促进公共受托经济责任的全面有效履行。国家审计凭借法定权力监督公权力的运行，是落实公共政策的重要手段。习近平总书记在中央审计委员会工作会议上强调，“应加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度。完善权力配置和运行制约机制，促进权力规范运行”。优化营商环境亦是如此，应加大对营商环境政策落实情况实施跟踪审计，并与财政资金审计、经济责任审计、权力清单审计等相结合，有效推动制度落地见效、领导干部责任履行、规范权力运行，疏通制约优化营商环境的堵点，切实解决市场主体在经营活动中面临的困境。以新发展阶段对国家审计的新需求为契机，创新审计实施路径和审计方式，服务产业发展，助力经济民生，提升经济质量。 二、文献综述 （一）经济高质量发展研究 就内涵而言，经济高质量发展既包含经济发展，又与环境保护、资源利用密切相关；既要关注经济发展的结果，又要注重经济发展的过程和质量。需要把握好经济系统质量互变过程中的状态控制，科学管控宏观市场机制并促进微观市场活力，从关系型、指令型治理转向制度型、市场信号型治理。现有文献从经济结构、创新驱动发展、资源配置效率、全要素生产率等方面进行衡量，以技术创新、产业集聚来推动经济的高质量发展。随着研究的深入，学者们将视角转向外部监督的治理有效性。 （二）国家审计与经济高质量发展研究 任何组织都需要运用恰当的治理机制和建立恰当的治理结构，经济的高质量发展亦离不开有效的治理。国家审计是国家治理系统的重要组成部分。国家治理系统包括决策系统、执行系统和监督控制系统，国家治理的目标和模式决定了国家审计的方向和制度形态。随着新形势下国家治理逐步向善治转变，国家审计通过开展民生工程审计、国企审计以及环境审计等实现经济发展方式的转型，通过审计财政、财务收支真实性、合法性和效益性，提升政府行政治理能力，维护国家财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济高质量发展。优化营商环境亦是经济高质量发展进程中的必要和关键一环。 （三）营商环境优化研究 2020年5月中央政治局会议提出“双循环”战略部署，2022年中共中央、国务院提出“加快建设全国统一大市场的意见”。新发展格局的重心是畅通国内大循环，解决国内和国际循环受阻问题，培育公平竞争环境，大力提高法律制定和执行水平。深挖内需潜力有助于形成投资和消费相互促进的国内大循环，使国内市场和国际市场更好联通，从商品和要素流通型走向制度型开放，优化营商环境势在必行。 营商环境优化的实质是国家制度体系不断完善、国家治理能力不断提升的过程，营商环境不佳会影响市场活力，应优化政府职能，倾听企业需求，消除隐形壁垒，明确营商环境优化中的政府责任，防止责任履行越位、缺位和偏差，建立内嵌国家审计的营商环境优化机制。国家审计作为一种特殊的监督治理机制，核心是保障和促进公共受托经济责任的全面有效履行，本应具有治理国家的功能，从而服务于国家治理，保持营商环境政策稳定性与持续性。 （四）国家审计与营商环境优化研究 事实上，营商环境优化涉及政府与市场主体间的互动演化。存在堵点表明政府供给未能满足市场需求，包括制度完善、政策执行和政府履责等问题。营商环境优化与国家审计监督是密切相关的，高质量的营商环境反映出了高质量的国家治理能力和水平，而国家治理的过程必然涉及公共权力的运行和公共资源的使用。审计作为国家治理系统的重要组成部分，从关注公共资金到侧重权力运行、政策落实，覆盖范围随国家治理的需求不断扩大。一方面，立足公共权力监督，通过对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实施审计，防止经济权力异化，抑制公共权力机会主义；另一方面，拓展监督职能，推动政策措施贯彻执行，以各项政策的推行为要素，构建评价体系、理论框架和运行机制，统筹考虑预算执行审计、经济责任审计、专项资金审计。营商环境优化作为国家一项重要战略部署，理应受到国家审计的监督和评价。审计机关应结合新形势下国家治理对国家审计提出的新需求，明确“应审”范围，做到“应审”“尽审”，进一步发挥国家审计的监督治理职能，以促进营商环境政策落地见效，更好服务市场主体，为市场主体在经济活动中提供便利。
