生态文明战略下林长制政策跟踪审计模式探析

      一、问题提出

      森林是陆地生态的重要主体，是人类生存和发展的重要生态屏障，是建设美丽中国的核心元素，也是推进我国生态文明建设的重要支撑。2013年11月，习近平总书记指出：“山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”森林安全事关生存安全、淡水安全、国土安全、物种安全、气候安全和国家外交战略大局。为了加强森林资源资产管理保护，习近平总书记创造性地提出了“两山”（金山银山和绿水青山）、“三库”（钱库、水库、粮库）以及“四个着力”（着力推进国土绿化、着力提高森林质量、着力建设国家公园、着力建设森林城市）等新思想、新观点和新要求。党的十八大以来，在党和国家的坚强领导下，我国森林生态建设取得显著成效，但森林、湿地等生态系统依旧脆弱，森林资源总量不足、质量不高的局面尚未得到根本性扭转，生态环境正处于“进则全胜、不进则退”的关键时期，生态管理不严、生态环境保护责任不清等问题依旧明显。截至2021年6月，我国森林覆盖面积约为2.2亿公顷，森林覆盖率达23.04%，位居世界第五，但仍然远低于全球森林覆盖率的平均水平（即32%）。我国仍是一个缺林少绿、生态比较脆弱的国家，仍需持续推进国土绿化、改善生态环境。

      在此情况下，2017年3月安徽省在全国率先探索建立林长制，并在合肥、宣城、安庆市开展试点，即按照“分级负责”原则，构建村、乡、县、市、省五个层级的森林管理体系，通过整合各类森林及政策资源，实现生态改善、绿色发展。2019年12月新修订的《森林法》明确提出建立林长制。2020年10月，中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，明确“推行林长制”，着力打造“党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖”的森林资源资产管理保护长效机制。同年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于全面推行林长制的意见》，要求各省市相关部门根据实际情况探索实施林长制，并于2022年6月在全国范围内全面推行林长制，图1列示了我国林长制制度改革的具体脉络。

      截至2022年年初，我国已有31个省、自治区、直辖市进行了林长制试点，其中，安徽、江西、山东、重庆等省、直辖市为全域试点，其余为部分区域试点。与此同时，国家开始投入大量公共资源落实林长制改革。既然国家如此重视林长制，那么林长制是否真能促进森林资源资产管理保护呢？如何测度林长制的实施效果？林长制在基层实践中遇到哪些现实困境？如何避免出现河长制曾经遭遇的治理机制“泛化”和治理方式过于“简约化”等问题，从而导致治理绩效“内卷化”？

      

      事实上，是否有效贯彻落实林长制是森林资源资产管理保护成败的关键。尽管“林长制”政策实施在一定程度上缓解了我国森林资源资产管理保护长期存在的理念淡化、职责虚化、权能碎化、举措泛化、功能弱化等问题，但由于缺乏具体的管理办法、管理平台等，以及现实中普遍存在的信息不对称、有限理性、环境不确定性、既得利益偏好等问题，使得林长制政策在贯彻落实中可能会被曲解、滥用而无法真正从制度优势转化为治理效能，很多地方的林长制实施仍然流于形式，甚至存在权力寻租、治理异化和财政资金截留、挤占、挪用等一系列腐败问题。因此，林长制政策落实客观上产生了对外部监督机制的需求，亟须建立一种权威而独立的制度加以约束、监督和评价。

      作为党和国家的重要监督体系，作为国家重大政策落实的“督查员”，审计在推进林长制政策落实中的作用备受关注。2014年10月发布的《国务院关于加强审计工作的意见》指出，要“发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用”。2015年，审计署印发《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见（试行）》，强调规范国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计工作，重点抓好重大项目完成情况、重点资金保障情况、重大政策落实情况和简政放权推进情况这“四个抓手”，建立健全跟踪审计的长效机制。2021年10月，新修订的《审计法》也明确指出要对被审计单位贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况进行审计监督，这也为审计机关依法开展重大政策跟踪审计奠定了坚实的制度基础。但遗憾的是，由于目前我国政策跟踪审计仍处于探索阶段，既无成熟的经验借鉴，也缺乏系统的理论指导，更没有相应的数据分析平台，这使得林长制政策跟踪审计在实践中未能实现对林长制政策、资金和项目审计的全覆盖，相关政策执行偏差、体制机制问题等难以得到有效揭示和改进，审计功能未得到充分发挥。

      基于上述背景，本文立足于我国林长制政策实施的现实背景和审计监管要求，在厘清林长制政策跟踪审计内涵的基础上，从形式、事实、价值三个维度尝试构建林长制政策跟踪审计的内容框架和运行模式，旨在为国家林业改革发展和林长制政策跟踪审计实务工作提供一定的理论支撑。

      二、林长制政策跟踪审计内涵及价值取向

      （一）林长制政策跟踪审计的基本内涵