改革开放以来我国经济社会发展日新月异,但也带来自然资源过度消耗与环境污染的后果。据统计,2020年全国工业废水中化学需氧量的排放量达到2564.76万吨,二氧化硫的排放量达到318.22万吨,环境污染造成的经济代价占全国GDP总量的14%左右。在党的十九大之后,高质量发展成为中国经济发展的明确主题。党的二十大报告指出,推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。现阶段,全面推进节能减排、打好污染防治攻坚战、实现绿色发展,是建设高质量现代化经济体系的重中之重。 环境污染的产生不能仅归咎于经济的高速增长,还应当考虑政治体系在其中的作用。地方政府作为中央环保政策的实施者,在中央政府与企业之间扮演着“中间人”的角色。传统“GDP锦标赛”模式下,地方政府官员为了追求财政资源和个人晋升,可能会放松环境监管标准。近年来,环境公害事件的发生为政府监管敲响了警钟。2013年,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出了自然资源资产离任审计,正式将生态环境保护纳入政府机关的考核体系当中。2015年,中共中央办公厅和国务院办公厅联合推出《关于开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》(以下简称《方案》),标志着自然资源资产离任审计在我国进入了大规模试点时期。自然资源资产离任审计的实施能够强化地方政府的环境治理责任,地方政府在进行策略选择时,将更偏向于环境友好型策略。 目前,自然资源资产离任审计的相关研究主要集中于问题探讨与对策研究等。如刘尚睿等系统研究了自然资源资产相关基础理论,黄溶冰提出审计试点能够提升政府的环境执行力。然而,有关自然资源资产离任审计对污染减排的影响效果究竟如何,政府监管在其中是否发挥了作用,鲜有文献予以探讨。基于此,本文从以下三个方面展开相关研究:(1)借助制度经济学阐述自然资源资产离任审计在污染减排方面可能产生的政策效应;(2)构建多期双重差分模型,通过不同类型的环境绩效指标直观检测自然资源资产离任审计的污染减排效应;(3)引入地方政府环境监管行为这一中介变量,尝试探讨自然资源资产离任审计对污染减排的作用机制。 二、理论分析与研究假设 自然资源资产离任审计为领导干部环境治理绩效评价提供了新的方法,将环境指标作为官员晋升考核的重要依据时,以经济利益为导向的“政企合谋”将不复存在。这种新型审计模式以相关资源环境监测数据为基础,通过对领导干部属地自然资源资产管理情况及生态环境变化状况的评估来认定领导干部污染减排绩效。 相关研究表明,自然资源资产离任审计能够促进污染减排,带来环境红利。郑鹏等认为该项审计新规的实施并不会使经济发展为环境红利让路,而是会产生双重红利效应。围绕“污染”这一主题,已有研究主要从水污染和空气污染两个方面展开。一方面,自然资源资产离任审计可以推进水污染防治,尤其是在审计机关重视度高、政府水环境监管严格、官员晋升激励强的地区,审计试点对水污染的治理效应更加明显;另一方面,自然资源资产离任审计能够通过提高试点地区的产能利用率降低二氧化碳的排放,与非试点地区相比,还能够显著降低
(
)的排放浓度,削减
等生产敏感性污染物的排放峰值。据此,本文提出假设1。 假设1:自然资源资产离任审计的实施能够促进试点地区污染减排。 自然资源资产离任审计具有预防、揭示和抵御功能。预防功能主要体现在对有苗头的环境问题发出预警,对危害环境的行为进行震慑;揭示功能是运用政府监督进行查错纠弊,主要体现在了解被审计地区的资源管理和生态保护情况,从整体层面揭示改善资源环境所需的政府投入和监管;抵御功能主要体现在审计建议、追踪审计和惩罚措施方面。通过以上三个方面的功能可以促使地方政府履行资源管理和环境保护的职责,最终起到减少污染排放、改善环境质量的作用。 自然资源资产离任审计的实施标志着我国生态环境损害责任终身追究制度的诞生。对环境责任的终身问责,将促使地方政府在环境监管方面由“无为”监管转变为“有为”监管。从某种程度上说,地方政府对污染企业的监管不力是造成资源环境问题的根源。根据政府失灵理论,政府在提供公共资源和环境资源时,如果对企业的监督管束不够,甚至对企业违法行为不重视,会导致资源耗竭与环境污染,将对整个社会造成外部不经济。自然资源资产离任审计的实施就是要冲破地方政府与污染企业之间的利益关系,促使地方政府领导干部采取行动预防和控制环境风险,加强环境治理,对辖区内企业违法行为进行监管,进而使企业积极治理污染和减少资源损耗。主要有以下两方面的作用:一是直接监管企业资源过度消耗和环境污染行为;二是有效遏制相关企业的环境污染机会主义行为。因此,在自然资源资产离任审计实施后,地方政府领导干部在自然资源资产离任审计的威慑下,会加强对地方企业环境监管的力度,从而减少地方企业污染物的排放。