政府审计是国家治理中监督控制系统的一部分，具有全面性、专业性等特点，监督着公共资金使用、公共部门职责履行等情况，进而推动国家治理向良治、善治方向发展（刘家义，2015）。《中华人民共和国审计法》规定了审计监督活动遵循依法、独立及双重领导等三项原则，从法律上确立了我国行政型审计监督模式。在行政型审计监督模式的背景下，地方审计机关在业务上接受审计署领导、行政上接受地方政府领导的特征，使得基层政府审计在执行具体监督任务时，容易产生“政出多门”“多头指挥”等问题（宋夏云和陈一祯，2016）。尤其是财政分权改革以来，地方政府对财政资金的配置拥有较大的决策权，在缺少明确的法律和制度来约束地方政府行为的情况下，地方官员通过改变财政资金用途等方式以谋求区域利益，这在相当程度上导致财政违规行为的产生。 为了保证审计工作的垂直领导和自主性，加强对地方财政违规查处行为的指导工作，1985年10月国务院批转审计署《关于加强对地方审计工作的领导和设立派出机构的报告》，逐步在17个省份开设了审计署驻地方特派员办事处（下文简称“特派办”）。①审计署对特派办实行垂直领导，特派员由审计署委派局级干部担任。在改革初期，根据审计署的授权，特派办的职能主要是对中央企业的财政收支开展审计监督，后来随着改革的深化和审计工作的发展，审计范围逐步扩展到中央行政事业单位以至财政、金融和经济责任等领域。特派办的设立是我国审计监督体制的重大变革，也是我国行政监督体制的一大创新，不仅缓解了地方审计机关审计时面临的两难困境和利益冲突问题，对改进地方审计工作大有裨益，而且扩大了审计署、审计机关和审计工作的影响，树立了审计的地位和权威，为完善国家财经法规、体制和促进依法行政提供了宏观决策的重要信息。 迄今为止，学界对政府审计的研究主要围绕官员问责（Hidalgo et al.，2016）、经济责任审计（李志强等，2020）、预算执行审计（谢柳芳和韩梅芳，2016）、国有企业治理（褚剑和陈骏，2021）等方面。对于特派办设立的诸多文献资料，仅仅对特派办设立的监督作用和情况进行说明，较少有文献为以特派办为代表的中央审计监督模式的实施效果提供经验证据。例如，钱啸森和张红卫（2005）提及设立审计特派员是完善我国审计监督体制的需要，自特派办成立到2003年，共审计单位14885个，占审计署审计单位数的66.8%，查出违纪违规金额6712.6亿元，占审计署查出金额数的56.7%，是审计署实施审计监督的主力军。同时，1989～1993年《中国审计年鉴》中也提到，特派办成立以来，在协调好国家与地方的关系以及促进企业提高经济效益等方面发挥了重要作用。 因此，本文试图探讨中央派驻审计机构这种垂直管理模式的实施效果如何，地方审计机关的财政违规查处行为又如何受到中央审计派驻机构设立的影响。本文以特派办的设立作为准自然实验，利用特派办设立的时间和管辖范围，试图捕捉中央审计监督对地方财政违规查处规模的影响机理。基于双重差分方法对中央派驻机构的监督效应进行实证研究，本文发现当特派办对一个省份行使审计监督权之后，该省份的地方审计机关查处的财政违规金额显著增加。由于地方审计机关隶属于地方政府管理的同时又对地方财政收支进行监督，这种内部监督性质降低了地方审计工作的自主性，审计工作可能受到各种权力的不当干扰，监督职能也难以落实（宋夏云和陈一祯，2016），因而本文进一步分析了审计人员特征影响中央审计监督对地方财政违规查处行为的差异性，发现特派办的监督效果并未受到特派办专员更替的影响。 本文的主要贡献有以下几点：第一，与属地管理模式相比，垂直管理模式不仅有利于职能部门摆脱地方政府的干预，保持中央政令畅通，而且能够较为真实地反映基层的实际情况，使政府决策在制定时更为科学，有利于整合行政执法资源，优化资源配置（尹振东，2011）。本文首次从审计角度出发，探讨中央派驻审计机构这一垂直管理模式与地方审计机关财政违规查处行为之间的互动关系，为垂直管理与属地管理之间的博弈研究提供了新的证据。第二，大量文献研究了审计监督在政府治理体系中扮演的重要角色（胡智强，2020；程瑶，2020），强调政府审计对地方官员行为的监督作用，然而，很少有研究涉及审计监督对财政资金合规使用、国有资产和国有资源高效使用的影响。本文探讨了中央审计监督通过政治和司法问责如何影响地方审计机构的财政违规查处行为，丰富了审计监督领域研究文献。第三，我国行政性审计模式的缺陷导致地方审计工作可能受到各种权力的不当干扰。已有很多研究均发现政府合谋和政治关联对地方公共资源配置产生了显著影响（田彬彬和范子英，2016②），但本文试图从中央审计派驻监督机构的视角，进一步探讨特派办专员更替在中央审计监督与地方财政违规查处行为之间发挥的作用。本文的发现对于进一步增进对我国行政监督体制的认知和发挥审计在推进国家治理体系和治理能力现代化方面的作用提供了一个新的研究视角。 二、制度背景与理论假说 （一）制度背景 1.中国审计监督模式。在中国审计监督分权的背景下，各级审计机关需要接受来自上级审计机关和本级政府的双重领导，其中上级审计机关主管工作业务的“事权”，本级政府主管“人、财、物”（尹振东，2011）。当各地区的中央审计监督缺失时，地方政府和审计署反馈给中央政府的审计信息均来源于地方审计机关（如图1.1所示）。双重领导体制可能导致地方审计机关被地方政府所俘获，进而弱化了对地方财政资金的审计力度，中央政府因此获得不完全审计信息，降低了审计监督的效率。
