中图分类号：G78 文献标识码：A 文章编号：1672-4038(2022)08-0003-09 2021年10月颁布的《中华人民共和国家庭教育促进法》(以下简称为《家庭教育促进法》)第七条指出，县级以上人民政府应当制定家庭教育工作专项规划，将家庭教育指导服务纳入城乡公共服务体系和政府购买服务目录，将相关经费列入财政预算，鼓励和支持以政府购买服务的方式提供家庭教育指导。[1]可见，家庭教育指导服务作为公共服务分支的法律地位得到了强化。然而，政府购买家庭教育指导服务这种方式本身也问题重重，国内外有学者对相关问题进行了讨论。 政府购买服务萌生于20世纪70年代欧美兴起的“新公共管理运动”。西方学者普遍认为，作为PPP模式改革福利国家的一项制度创新，政府购买服务的基础是发育充分的社会组织和契约系统。[2]具体到政府购买家庭教育指导服务的研究，国内学者已经注意到中国情况和西方有不同之处，并从宏观视角出发指出这一治理工具在中国面临的种种困难。如辛斐斐等人认为，政府购买家庭教育指导服务在内涵及分类、制度体系、市场发育、监督与评估机制等方面均存在不足。[3]此外，研究者还采用中观视角分析了政府购买家庭教育指导服务的现实遭遇。如类型上，政府购买农村留守儿童家庭教育服务[4]、社区的早期家庭教育指导服务[5]等获得了重视；区域上，上海、苏州、南宁、温州等城市的服务体系受到了检视；部门上，妇联[6]、教育行政部门[7]等主管机构的效能被着重评析。 然而，以上两种视角的研究在探讨问题解决方案时多未能进一步触及核心的制度要素。虽然研究者提出了改善家庭教育指导服务体系的数套方案，如定期召开家庭教育公共服务工作联席会议[8]、实现家庭教育主管部门由妇联向教育行政部门的过渡等[9]，但是这些方案的缺点在于：第一，依据不是基于供需关系特有的“双重缺陷”；第二，简单的行政权联动或重置并不能消解产生缺陷的深层原因，即体制中存在条块矛盾。因此，有必要重新识别政府购买家庭教育指导服务过程中的“双重缺陷”，继而在遵循中国行政管理制度特色的前提下提出因应之策。 一、“双重缺陷”：政府购买家庭教育指导服务的供需困境 根据2020年颁布的《政府购买服务管理办法》(以下简称《办法》)，政府购买服务指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。[10]政府购买家庭教育指导服务的内涵可以由此推导而得。购买过程中，首先需要确定购买主体和承接主体。就政府购买家庭教育指导服务而言，可以从“需求方缺陷”(demand-side imperfection)和“供给方缺陷”(supply-side imperfection)两个角度审视现状。其中，需求方缺陷指购买主体由于种种因素叠加影响，难以成为“精明的买家”。供给方缺陷指承接主体来源于有缺陷的市场，难以提供优质服务产品。[11] (一)购买主体存在需求方缺陷 1.购买需求不明确 《办法》第五条明确了政府购买服务的购买主体是各级国家机关。[12]这就将购买家庭教育指导服务的权限主要交给了各级党委政府，尤其是基层政府的教育行政部门。同时，《家庭教育促进法》为了形成联动效应，引入了县级以上人民政府公安、民政、司法行政、人力资源和社会保障、文化和旅游、卫生健康、市场监督管理、广播电视、体育、新闻出版、网信等行政部门以及人民法院和人民检察院等司法机关，要求这些机关部门在各自职责范围内做好家庭教育工作。[13]如此，家庭教育指导服务的购买主体就囊括了条条、块块、党群部门。 然而，家庭教育指导服务提供者“多层级、多主体、多内容的设定在实践中必然会引起各部门之间的相互推脱”[14]。例如，卫生健康部门与每个家庭联系密切，但多地卫健委没有设立新婚夫妇学校、孕妇学校等；已经设立的专业性也不高，无法达到《全国家庭教育指导大纲》对新婚期及孕期家庭教育指导的要求，且未能与人力资源和社会保障部门合作聘请专职人员。购买主体间的非协同运作导致一些机关部门推脱责任或选择直接供给，无法准确定义需要购买的家庭教育指导服务产品，也因此没能形成清晰的购买服务需求。 2.存在资源浪费现象 朱永新提出家庭教育指导服务在实践中形成了分别以关工委、妇联、教育行政部门牵头的三种典型模式。[15]首先，根据《办法》，教育行政部门直接具有购买主体资格。目前，教育行政部门多以学校为主阵地开展家庭教育指导服务。但是，公立中小学作为公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体。[16]提供家庭教育指导服务是中小学的本职工作。公立中小学一般通过成立家长委员会、家长学校等方式进行家庭教育指导。因此，除了聘请专家对教师进行家庭教育指导能力培训等少数活动外，公立中小学无法持续获得政府购买服务的经费。所以，政府购买服务在公立中小学的效用相对有限。如果教育行政部门没有及时进行再分配，就会产生资源浪费，并存在滋生形式主义和腐败的风险。 其次，群团组织本不具有购买主体资格，但妇联、关工委等作为使用行政编制的枢纽型社会组织，可以通过“项目制”和“行政发包制”完成政府财政转移支付，间接购买服务。[17]妇联、关工委开展家庭教育指导服务的主要场域在社区，通过设立家庭教育指导服务中心、社区家长学校等方式履职。可以看出，三种模式的牵头机构开展家庭教育指导服务的主场地不同，物理边界阻隔了信息交流。这导致学校和社区的家庭教育指导服务存在许多重复内容，客观上也造成了资源浪费现象。
