[在线优先出版日期]2022-04-27 [本刊网址·在线杂志]http://www.zjujournals.com/soc [网络连续型出版物号]CN33-6000/C DOI：10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2021.12.276 市的兴起在中国行政区划史上具有重要意义，改变了传统中国只有地域型政区而无城市型政区的格局①。市在近现代历史中扮演着重要的角色。有学者认为，近代城市变化的重要表现之一即是市政府的成立，并把城市作为从农村腹地脱离出来的社会和政治实体加以管理[1]206-207。然而市在行政管理上并未因此与农村彻底分离，这是因为一些城市在设市之初或不久即拥有郊区。郊区与城市有着密切联系。先秦时期，人们即将国都以外的地区按距离远近分为“近郊之地”与“远郊之地”等，并赋予其不同的功能②。在近代设市的情况下，郊区更具有特殊的含义。作为城市重要的一部分，郊区与城区、普通农村均有差异，这就使得郊区建设处于十分微妙的境地。目前，城市史的研究成果颇为丰富，一些学者对近代设市以及城市空间扩张问题进行了研究③，但集中在市区方面，对郊区的研究比较缺乏。本文着重讨论近代以来在“城乡分治”观念的影响下，城市郊区的形成及其在治理上所面临的困境。 一、“城乡分治”与设市浪潮 传统中国城镇发育较早，但无论其规模如何庞大，工商业经济如何发达，地位如何重要，均与乡村一起治理，即“城乡合治”体制。有学者认为，在这种体制下，城镇只是各层级行政区域中的点，完全被纳入地域型政区的网络。城镇中的工商业由地域型政区的管理机构代为管理，其他各种事务则由城镇所在的行政单位划块管辖[2]59。简言之，城乡合治是指城镇并未成为单独的治理单位，而是与农村地区被同一行政单位管辖。有人将其称为城乡行政一体性，并认为是自汉唐至明清一以贯之的政策④。在近代，这种情形因对市政建设及地方自治的强调而发生改变。 瞿同祖认为，在传统中国地方政府看来，所有与民生福利有关的活动都应该由政府所组织或操办。在这种理念的主导下，地方政府负担着各种行政职责，如公共福利、邮驿、教育、祭祀等。其中最重要的两项是司法与税收，其余职能并未受到太多重视，相当一部分只是形式[3]233。这种情形有其合理性，但随着近代城市的兴起，遇到了严峻挑战。 近代以来，受西方影响，中国沿海以及内陆一些城市逐渐兴起，与乡村的区别愈发明显。1923年，一份基督教杂志认为在西方工业革命以后，城市发展迅速，故而欧美给予城市特殊地位，令其自治，中国的上海、汉口、天津、广州等城市具有这样的资格。该杂志列出城市的十大特色：居民多从事工商业；五方杂处，成分复杂；个体性较强，邻里关系较浅；多壮年，思想较开放；生活较为殷实，但贫苦民众亦较多；失业者较多，犯罪率较高；受教育程度较高；贫富悬殊；家庭生活较枯燥；人口稠密，瘟疫多发，死亡率较高等[4]2-3。城乡之间的差别使人们逐渐意识到城市具有独特性，管理城市应该有不同的方法。这种意见最早反映在一些城市的市政建设方面。 步入民国后，随着社会、经济的发展，一些城市愈益繁荣，然而市政建设却未能同步进行，带来严重后果。如19世纪末开埠的重庆，经过20余年发展，成为繁荣商埠，可谓“水陆交集，百货辐辏”，“人烟稠密，街市络绎”。然而市政建设却相对落后，“警察之政，未曾修明，是故肮脏污秽之饮食，龌龊腐朽之街市，无处不有”，每逢盛夏，瘟疫流行，甚至“过一个暑天，总要死去好几千人”[5]1。成立警局、修筑道路、清洁卫生等，是城乡的共同需求，但对城市来说，市政建设显得尤为迫切。 对市政建设的重视在20世纪20年代逐渐发展成为城乡分治的浪潮。1919年，有人曾这样论述都市、市政与市制的关系：“观于欧美各邦都市，当其始也，亦不过如一村落，农居数椽而已。阴沟、街道、街灯、警察、卫生、火警诸事，俱不过问。迨近邻增加，互相需之事物渐多，各种公共之事，前置之不问者，渐知其有利而兴办之，及由村落而变为市镇，各项公共之事，亦为发达，沟井之水，犹虑其不洁与艰于汲取也，于是有自来水之设；烛火油灯犹嫌其不便也，于是有电灯自来火之设。更进而敷设街道、疏通沟渠，警察、卫生、火警、学校与诸慈善事业，亦同时并兴而发达，非复前时荒凉之地可比矣。至一市镇人口增至五千以上，市民所需要与应办之事更烦，故市政府之设立，为首一问题，盖以市政专责成市政府也，由是而市政愈加发达。”[6]501这一观点虽未否认乡村亦需要建设，但无疑更为强调城市的建设，同时认为当城市发展至一定阶段时，需要成立专门的管理机构以建设城市。这比单纯强调市政建设的观点更进一步。 由于对市政府的过度强调，社会上出现一种呼声，认为有了市政府才有市政，没有市政府则不必谈论市政，有人因此更提出“我们向无市政可言”[7]5。传统的城乡合治体制愈益受到批评。1911年10月，江苏省实行市乡制，用以发展地方自治。这种制度虽然依照行政地位以及人口数量将各地分为城与乡，但在具体运作上并未具体区分。1927年，有人对此予以批评，认为市与乡的情况差别极大，不应采取同一种制度与行政方法，法国曾一度将乡市合一，采用一种制度，但行之不久，弊病百出，最终不能不予以修改，对城乡采取不同方案。江苏省的市乡制要求各市乡采用同一种制度，是一个极大的缺点。因此，在改订市制之时，不应将乡制合并考虑，“应将乡制另外规定，并应依乡地方情形，而定适宜之乡制，则至善矣”[8]15。 对地方自治的强调成为城乡分离的另一重要因素。1909年，清政府为推行地方自治制定了《城镇乡地方自治章程》，规定“凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡”⑤。该章程对城镇乡的自治做出了一定区分，可以说是城乡分治的雏形。1912年，有人曾据此认为，“市乡区各有境界，此疆彼界，不容或混，分区而治，立法至善”[9]。此后地方自治经历诸多波折。1921年，为推进地方自治，北洋政府公布《市自治制》和《乡自治制》，从自治的角度再次将城市和乡村区分开。前者不仅明确规定城市自治机关以原有的城镇区域为自治区域，还详细列举市的各种自治机构及其权利，如市自治会职权包括议决市政内容以及经费的预算和决算⑥。虽然规定市的自治受地方行政机关等的监督，但实际上市已经具备单独一级行政机构的雏形。
