在2022年1月1日起施行的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国审计法〉的决定》中，《审计法》新增一个法律条文作为第26条，即“根据经批准的审计项目计划安排，审计机关可以对被审计单位贯彻落实国家重大经济社会政策措施情况进行审计监督”，政策跟踪审计正式被纳入审计法律体系之中。政策跟踪审计是由我国审计监督实践催生的重大制度创新，《审计法》通过立法创设方式予以确立，实现了审计在立足“经济监督”定位基础上向“治理监督”功能转向的重大突破，体现了审计法学界构建中国审计法学话语体系的卓绝努力，同时也是我国审计立法实践对世界审计法治的重大理论贡献。行政执行依据包括依法律执行与依政策执行，前者以法律规范为依据，后者以政策规范为依据。政策跟踪审计入法及其法律适用既包括依法律执行，也包括依政策执行。从宪法层面分析，政策跟踪审计入法是审计机关落实《审计法》法律原则的内在诉求，更是践行宪法审计条款的应有之义。然而，实践中审计机关仍沿用传统工作方式开展政策跟踪审计工作，并未按照第26条执行。此外，相较于其他专业审计法律制度，法学界鲜有专题研究政策跟踪审计的法教义学文献。 我国审计法学界以往研究倾向宏大法治话语叙事、审计法制史钩沉，此种研究取向虽有意义，但忽视对法律规则、法律概念、法律解释、法律适用的精细化研究，因此在审计监督个案中难以为审计机关行使审计监督权提供具有实操价值的法律方案。为此，本文以构建政策跟踪审计法律规范体系为核心，沿循政策跟踪审计制度变迁、法律释义、执法困境与法治保障的论证逻辑，逐步展开对政策跟踪审计法律规范建构与法治保障的拓荒式研究。在论证方法上，本文站在法教义学立场，综合运用文义解释、论理解释等法学方法，坚持问题导向，以期能够为开展政策跟踪审计个案执法提供理论分析模型。 二、政策跟踪审计治理变迁的法治转型 政策跟踪审计历经政策制度向法律规范转型的演进过程，《审计法》将其纳入法律体系具有实践必要性。 1.政策跟踪审计入法的制度变迁。 （1）从政策倡导到政策执行。早在2008年，审计署在《关于贯彻落实中央促进经济发展政策措施的通知》中就指出，在审计执法实践中要以促进中央政府与地方政府政令畅通为目标、以纠偏整改有令不行与有禁不止行为为手段，注意揭示和反映“中央关于宏观调控各项政策措施的贯彻落实情况”。但当时的执法方式停留在对重特大投资项目、重大民生项目、重大生态环境项目、汶川地震灾后恢复重建项目实行跟踪审计阶段，并没有把政策制定与政策执行等内容作为审计监督的独立类型。 （2）从传统审计到跟踪审计。把中央政策措施贯彻落实情况作为年度审计项目，集中体现在2009年《审计署关于中央保持经济平稳较快发展政策措施贯彻落实的审计情况》中。据其规定，开展联动审计的对象是10项重点资金项目、5个重大投资项目的审计或跟踪审计，但其目的是促进各项投资落地投产。“跟踪审计”作为审计方式出现在国家审计规划中，主要体现在2011年发布的《审计署“十二五”审计工作发展规划》中。该规划明确对“国家重大政策措施的执行实行全过程跟踪审计”，作为与关系国计民生的重大建设项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项相并列的审计类别，并将跟踪审计目标设定为确保政策措施落实到位。 （3）从混合审计到单独审计。初步提出政策跟踪审计范围、政策跟踪审计内容、政策跟踪审计措施的规定见之于2014年《国务院关于加强审计工作的意见》。该意见提出，对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的具体部署、执行进度、实际效果等情况进行跟踪审计。2015年，审计署办公厅印发《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见（试行）》，对跟踪审计的目的、对象、职责等进行了详细规定，适时扩大了政策跟踪审计范围，进一步健全了政策跟踪审计制度体系；同年9月，审计署出台《关于印发进一步加大审计力度促进稳增长等政策措施落实意见的通知》（审政研发[2015]58号），明确提出“把监督检查稳增长等政策措施的落实情况作为各项审计的重要内容”“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”“做到审计程序合法，审计方式遵法，审计标准依法，审计保障用法”，进一步加大了国家重大政策落实跟踪审计力度。2018年，中央审计委员会第一次会议提出加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度，加大对重点民生资金和项目审计力度。为此，2019年11月国家审计署办公厅印发《国家重大政策措施落实情况跟踪审计实施办法（试行）》（审办财发[2019]106号），为《审计法》新增第26条奠定了坚实的制度基础。 2.政策跟踪审计入法的必要性。 （1）政治属性的根本指向。政策跟踪审计制度坚持在党的领导下发挥服务国家治理功能，践行了审计机关是政治机关的政治定位。根据《中共中央关于加强党的政治建设的意见》（2019年1月31日）的要求，审计机关首先是政治机关，因此要强化政治机关意识，把依法推动国家重大经济社会政策措施贯彻落实的政策跟踪审计制度，作为更好发挥审计在党和国家监督体系中重要作用的有效抓手。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019年10月31日）明确提出，要发挥审计监督职能作用。政策跟踪审计是审计监督体系中具有独立地位的监督形态，旨在持续推动国家重大经济社会政策措施贯彻落实，强化“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”五大领域宏观调控部署任务落实，通过聚焦政策部署、政策执行、政策绩效等环节展开审计履行主责主业，从而凸显审计机关的政治属性。
