一、PPP模式的起源、内涵与特征 PPP英文全称为“Public-Private Partnership”，属于舶来品。其中“Public译为公共部门，在我国主要指政府；“Private”译为私营机构，在我国主要指社会资本；“Partnership”译为合作，在我国同样适用；故“PPP”直译为“公私合作”，在我国的官方表述为“政府与社会资本合作”。纵观国内外研究，世界各国对PPP模式的概念尚未统一定论，对PPP模式的起源也存在争议。 （一）PPP模式的起源与定义 私营机构参与公共基础设施的交付可以追溯到公元前，当时罗马政府将一些公共项目承包给私人投资者。然而，研究者们通常将17至20世纪期间在法国、英国和北美盛行的特许权制度作为PPP概念的起源（OseiKyei和Chan，2021）。英国是较早采用PPP模式的国家，英国财政部将PPP模式定义为一种以公共部门和私人部门相互合作执行政策、提供服务和建造基础设施的方式；其采用的PPP模式主要分为两大类：一类是由使用者付费的特许权（Concession）；另一类是由政府付费的私人融资计划（Private Finance Initiative）。加拿大PPP委员会将PPP模式定义为公共部门和私营机构之间的一个合作企业（Cooperative Venture）；双方充分发挥各自优势，通过适当地分配资源、风险和回报来满足公共需要。世界银行将PPP模式定义为政府部门与私营机构之间就公共品或服务的提供而签订的长期合同；其中私营机构承担一定的风险和管理职能，其报酬与业绩挂钩（World Bank，2014）。简单讲，PPP模式是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营机构与公共部门进行合作，参与提供公共产品或服务。 自20世纪90年代初PPP概念发展以来，PPP模式在全球蓬勃兴起。然而，各国推广PPP模式的动机并不相同。究其原因，主要有以下几点：其一，经济发展提升了公众对公共产品和服务的需求水平，而PPP模式可以引导市场、社会主体参与提供公共产品或服务，并充分发挥这些主体的优势、整合社会资源，从而提供更高质量的公共产品和服务；其二，政府职能的扩张导致了财政支出增加，引入PPP模式可以扩展政府融资渠道，有效缓解财政压力；其三，20世纪70、80年代新公共运动的兴起推动了公共产品或服务供给的市场化改革，打破了公共产品和服务的政府垄断行为，鼓励通过市场化竞争来提高公共产品和服务的供给效率，PPP模式应运而生。从经济学角度分析，由于公共产品和服务具有非竞争性和非排他性，导致市场在公共产品和服务的供给上是无效率的，从而容易产生“搭便车”行为并导致“市场失灵”问题（张喆等，2008）。另一方面，每个个体受收入财富、宗教信仰、受教育程度等方面影响，对市场上公共产品或服务的需求有差异，从而容易引发“政府失灵”问题（Weisbrod，1986）。换言之，公共产品或服务由公共部门或民营机构单一提供，会相应产生“政府失灵”或“市场失灵”问题。为了规避上述传统模式在提供公共产品或服务时的弊端，PPP模式被正式提出。从这个角度讲，PPP模式可以定义为在公共部门与私营机构合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品或服务，通过合作达到比预期单独行动更为有利的结果。 （二）PPP模式的本质内涵 尽管PPP的定义在不同国际组织、国家或地区之间未达成共识，但对PPP模式内涵的认识相对一致。现有研究认为PPP模式的内涵中至少应包括以下五点（Collin，1998）：一是PPP模式的目的是提供公共产品或服务，方式是由私营机构提供、由公共部门购买；二是PPP模式需要通过合同形式明确各方权利与责任，并在此基础上开展长期合作；三是PPP模式需要公共部门制定清晰的标准；四是PPP模式需要引入私营机构的资金与专业技能；五是PPP模式需要建立基于成果的费用支付与回报机制，并进行合理的风险分担与转移。 在我国，PPP模式的内涵是伴随着一系列政策文件的出台而逐步明晰的。从2014年起，财政部、国家发展改革委等部门尝试从不同角度揭示PPP的模式内涵。其中，2014年财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》将PPP模式定义为“由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化”。2014年国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》则将PPP模式定义为“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。2015年《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》将PPP模式定义为“政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益”。通过对比可以看出，财政部侧重于通过PPP模式缓解财政压力，国家发展和改革委员会侧重于通过PPP模式扩展政府融资渠道，而第三份文件则是对前述两份文件的综合反映。 （三）PPP模式的主要特征 PPP模式的特征是基于PPP模式的内涵提炼出来的，归纳起来有三点：伙伴关系、收益共享、风险共担（Collin，1998；严晓健，2014）。伙伴关系的确立是PPP模式的前置条件。PPP模式强调的是公共部门与私营机构之间的合作关系而非竞争；换言之，公共部门和私营机构形成伙伴关系的核心要素是达成共同的目标：即在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的公共产品或服务的供给。在此过程中，私营机构通过合作在一定的约束下追求利润最大化，而公共部门则通过合作满足对公众对公共产品和服务的需求。然而，要实现公共产品或服务“最多”（数量要求）“最好”（质量要求）这两个目标，PPP模式还需要满足收益共享和风险共担两大特征。其中，共享收益除了共享PPP的项目成果，还包括共享PPP项目产生的经济效益和社会效益：即公共部门通过PPP模式减小项目实施过程中的融资压力、节约相关成本、提供最好最多的公共产品或服务、提升政府形象等，私营机构通过PPP模式取得相对稳定的长期投资回报、拓宽私营机构的投资合作领域，提升私营机构的影响力和知名度等。共担风险最基本、最重要的原则就是让最有能力承担某项风险的合作方去应对该风险，从而实现项目管理过程中的风险最小化，进而实现利益共享。换言之，不适当的风险分配，不仅会损害整个项目的资金价值，更会影响PPP项目参与方的共同利益。
