一、问题的提出 法律的生命在于实施，法律的权威在于执行。“回归完成了香港宪制秩序的巨大转变，中华人民共和国宪法和香港特别行政区基本法共同构成了香港特别行政区的宪制基础，”“基本法是根据宪法制定的基本法律，规定了在香港特别行政区实行的制度和政策，是‘一国两制’方针的法律化、制度化。”①同理，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)和《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》(以下简称《澳门基本法》)也构成了澳门特别行政区的宪制基础，《澳门基本法》规定了在澳门特别行政区实行的制度和政策。因此，严格按照《宪法》和基本法办事是我国全面推进依法治国的重要内容，是全面准确贯彻“一国两制”“港人治港”“澳人治澳”、高度自治方针的制度进路，也是习近平法治思想在港澳基本法理论与实践中的创新与发展。 而如何确保港澳基本法得以全面准确执行就成为“一国两制”与特别行政区制度实践的核心问题。过往的研究多从特别行政区法院如何解释基本法、中央如何行使《宪法》和基本法所赋予的权力等角度进行讨论。例如，有学者从香港与澳门法院基于两部基本法所授予的基本法解释权论证其是否具有对本地法律符合基本法的审查权②，并基于香港法院20年来违基审查权的实践指出未来香港法院应当适度谨慎的理性选择；③也有学者指出中央有责任积极行使基本法所规定的监督机制④，甚至对未明确的权力，中央也可以依据主权和国家行为而行使。⑤但“一国两制”本身就意味着“一个国家内的多元法治生活”⑥，故《香港基本法》与《澳门基本法》的全面准确执行，除了作为司法者的特别行政区法院因其功能实现与作为主权行使者的中央直接实现外，也有赖于特别行政区其他机关宪制责任的履行。⑦《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(以下简称《香港基本法》)第48条第2项明确规定行政长官的职权之一乃“负责执行本法”，《澳门基本法》第50条第2项亦明确规定行政长官行使“负责执行本法”的职权。除此之外，两部基本法并无规定其他执行基本法的机关。因此，基本法执行机关是特别行政区行政长官的重要宪制地位之一。 《法治中国建设规划(2020-2025年)》明确指出要“支持特别行政区行政长官和政府依法施政、积极作为”，这就需要对《香港基本法》与《澳门基本法》中有关行政长官的职权，特别是“负责执行本法”的规范意义进一步言说。同时，在严格按照《宪法》和基本法办事的理论框架下，行政长官如何处理与特区其他机关的关系也需要明确。厘清这些问题，有助于特别行政区行政长官宪制功能的发挥与宪制责任的落实，有助于行政长官的依法施政与积极作为，也有助于为中央全面管治权的落实。 二、行政长官“执行本法”的规范确立 有学者指出，执行是将某项事项的内容具体付诸实施、予以实现，并可将其分为广义与狭义两种概念，前者是指与立法权、司法权相对，是执行法律的国家统治权，与行政权同义，后者则是技术性的落实。⑧我国《宪法》在规定国家机关的执行地位时，通常也是从这两方面入手。比如《宪法》第85条规定国务院是“最高国家权力机关的执行机关”，负责执行全国人大及其常委会的法律和决议等，突出了国务院权力的合法性特征，是广义执行的体现；而《宪法》第37条第2款规定的逮捕由公安机关执行则是狭义的技术性落实。与《宪法》既有的国家机关执行地位不同的是，《香港基本法》与《澳门基本法》并没有规定特别行政区行政长官是某级国家权力机关的执行机关，并非单纯的行政权所表达的内容；同时行政长官也并非规定在“司法机关”章节中，不属于《宪法》关于司法机关“执行法律”的范围。如果单纯从文义上进行解释，那么行政长官将《香港基本法》与《澳门基本法》中的有关立法、司法等内容付诸实施又明显会与两部基本法所授予特别行政区其他机关的职权与职责相冲突。实际上，行政长官的职权是根据行政长官的地位确定的。⑨所以理解行政长官“执行本法”的含义就需要对行政长官及其“执行”的规范进行历史溯源。 (一)作为特首的行政长官：基本法起草委员的共识 回归前，香港、澳门都以总督制的政治体制管治本地区。《英皇制诰》(Hong Kong Letters Patent)第2条规定，皇室授权并指令总督兼总司令行使在他职权范围内之一切权力。而香港总督自《英皇制诰》《皇室训令》(Royal Instructions)等宪制文件所获之权力涵盖立法、行政、人事任免等多个方面，行政局、立法局亦为总督的咨询机构。香港总督作为英皇在香港的代表，在香港具有至高无上的地位，人人都要遵从他的意愿，长久以来，香港都保持了以总督为核心的行政主导体制。⑩申言之，香港总督仅对英皇负责，其在香港的管治具有决定性的作用，并成为英国与香港地区之间的枢纽。无论是立法局首次引入非官守议员、首次引入华人议员，还是为了强力打击贪腐而成立的总督特派廉署专员公署，或是快速启动代议制改革，这些有关香港地区重大权力设定与制度变革的决定都是以总督为核心的体制所确立。同时，英国又保留了对总督的控制权，包括总督无权指挥驻港英军，英国政府如认为香港法律不当有权否决，英国保有了司法终审权等等。这样的总督制一方面强化了总督的绝对权力，另一方面强化了英国对殖民统治的绝对控制。(11)总督制也为香港社会的发展提供了制度空间，同时确保了总督管治的效率。但从反面而言，总督的大权独揽与个人专断也可能造成对民意的漠视，引发居民的顾虑。(12)
