一、问题的提出 习近平总书记在党的十九大报告中指出：“要健全金融监管体系，守住不发生系统金融风险的底线。”2018年中央经济工作会议要求有效防范系统性金融风险，充分发挥金融传导机制作用，促进宏观金融体系良性循环，加强金融薄弱环节监管制度建设。2019年中央经济工作会议进一步提出要有序防范金融市场异常波动和共振，稳妥处理地方债务风险。作为国家治理体系的重要内容，国家审计制度在监督政府财政运作、金融政策传导及金融秩序稳定方面发挥着重要作用。2020年1月2日习总书记在全国审计表彰大会上对审计工作做出指示，强调审计是党和国家监督体系的重要组成部分，要紧紧围绕党和国家工作大局，全面履行职责，坚持依法审计，完善体制机制。但国家审计存在监督边界不明、定位不清、实效有限等局限性，因此，探讨国家审计化解系统性金融风险运行机制及发挥审计独特防护金融安全“维稳”功能的路径，对降低金融风险危害性，破解可能触发经济震荡的金融系统波动性强、稳健性差、专业监督乏力及连带损失重大等难题，进一步加快金融监管转型、监督体系完善和中央决策部门维护国家经济及金融安全的顶层制度设计，积极推进党和国家治理能力治理体系现代化建设具有必要性与紧迫性。 二、国家审计化解系统性金融风险的生态背景与行为特征 （一）国家审计化解系统性金融风险的生态背景 1.中美经济、科技摩擦等政经生态环境异化引致我国金融外部形势发生了重要变化。美国政府对外贸易战略与政策已发生重大调整，对亚欧经济体尤其是中国实行提高关税和经济脱钩的政策造成国际贸易经济动荡和新的不平衡，外需紧缩内外资源配置失当风险在扩大；贸易摩擦导致我国经济承受高关税、窄市场、严知识产权保护、削减财政补贴等外部压力；红利经济向规则经济转型的压力引致金融治理面临更高难度，重大债务压力、严峻经济前景及潜在金融危机等不断增长。基于国际经济与金融风险的冲击，中央政府越来越重视对系统性金融风险的管理和控制。 2.国内外资本市场监管规则和秩序变更驱动我国金融法治规制环境发生新的根本性变化。参考樊纲、王小鲁（2018）研究成果可知在我国经济历经四十多年的改革开放及探索发展之后，体现整体市场化程度的综合指数在明显提升，东南沿海省区市场指数区间是5.26～9.98，中西部省区指数区间是5.14～1.02，反映出我国市场化程度在显著升级，与其他国家的资本、技术、商品等要素的往来愈加频繁，国际金融市场的振荡使潜在的输入性金融风险酝酿、扩展的可能性越来越大。此外，由于20世纪90年代以来亚洲金融危机和美国次贷危机的爆发，加上美国与其他国家贸易经济的矛盾和冲突引起了国际金融资本市场上金融风险的发生，催生了针对上市公司及投资银行的财务和金融风险进行更严厉监管的美国萨班斯法案及新版内部控制风险管理框架等多个监管法律规则，引发国际财务报告准则（IFRS）内容与目标发生多次重大修订和变化。相应的国际会计准则（IAS）和国际审计准则（ISA）等跨国企业需遵循的会计信息披露惯例与审计监督规范持续改革与变更，我国企业会计与审计准则也在同步完善中，为我国国家审计化解系统性金融风险提供了量化检查、监察与约束的技术工具。 3.来自顶层设计的国家治理体系现代化进程明显加速，推动政府金融治理环境发生广泛变动。基于改革开放四十年来积累的政府债务规模与范围双扩维现象、实体经济严重失血化症状、民营企业融资难造成影子银行、制造业资源配置空洞化与实体经济实力虚弱化、股市和债市发展缺乏活力及金融资本市场机制不协调等深层次原因，政府面临宏观治理环境变革的历史机遇与重大挑战。在深化供给侧改革和去杠杆的基础上，又提出了主动加强对系统性金融风险的防控与深化金融供给侧结构性改革相结合，构建国家经济大循环、内外双循环发展的大格局，全力促进金融资源向实体经济倾斜与产业结构优化转型的高质量发展，实现国家治理体系与治理能力现代化和全力维护宏微观金融秩序稳定等重大战略性目标。这些前瞻性目标与要求直接触发和驱动国家审计应作为中央审计委员会领导下的国家监督体系的核心力量参与化解系统性金融风险的重大需求。 4.突发公共事件驱使金融资源存在错配情形的金融业务实体、金融决策机关与金融市场风险监管系统等命运共同体生存环境面临严重变换。如2020年新冠疫情对我国社会经济发展与金融市场稳定造成不利影响，使得第一、二季度大部分实体经济出现负增长，国民经济下行及通货膨胀压力激增，财政收支状况出现严重不平衡，资本证券市场低迷和异常波动加剧，实体经济发展资金和空间不断被挤压，各地恢复经济的资金需求缺口增大。经济增长换挡期、结构调整阵痛期与前期刺激性政策消化期“三期叠加”使地方政府、企业和居民群体的资产负债表呈恶化趋势，产生违约风险的可能性增大，向关联金融系统传导的概率进一步提高。 （二）国家审计化解系统性金融风险的行为特征 1.国家审计化解系统性金融风险的行为是一项社会化系统工程。因为国家审计是国家治理体系的重要组成部分，是政府调控社会经济活动的重要形式，也是被授权监督金融活动的公共职能部门。系统性金融风险是一种受多种因素影响以多种形式表现的，导致政府过度债务、金融体系不稳定、金融资本市场运行非均衡和重大经济损失的可能性。前者是政府公共管理层面组织机构的关键部分，属于宏观层次的提供社会公共服务性质的事业机构；后者是社会经济运行与循环中产生的经济现象，涉及政府债务、经济政策、制造企业融资、互联网融资和风险投资等活动。前者对后者的作用涉及社会经济主体、环境、背景、条件、因素、中介、传导、控制程序等多方面，是一个社会化系统性过程。 2.国家审计化解系统性金融风险的行为是一种动态化调整过程。由于系统性金融风险具有可变性、复杂性、长期性等突出特征，对其监管、防控和化解需要经历长时间的环境变化与多样化的演进过程。同样，国家审计监督的全面介入和深入发挥作用也需要在实施过程中随着审计监管环境面临的新形势和新要求边调查了解金融市场、金融政策和金融系统的新情势新因素，边评估新的资金风险和债务问题，边检查金融系统的缺陷和风险控制机制的不足，边评价金融风险发生的可能性和严重性，边报告金融风险的总体程度和优化后续的金融风险防控政策。显然，基于审计监督综合运行机制来化解协调金融风险的经济现象无疑是一个连续性、动态化和持久性的调整过程。
