国家创新驱动发展战略下政策跟踪审计的定位与目标

      创新驱动发展是实现全面建设创新型国家和世界科技强国的动力源泉和必然选择。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中明确提出，“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”“深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国。”首次把坚持创新驱动发展列为专章进行部署，其关键地位不言而喻。创新驱动发展战略的实现需要多主体、跨区域、多部门、跨体系等全要素的高效协同，从顶层战略决策、中层配套政策制定到下层政策执行以及外部监督审计等全过程有机链接。

      政策跟踪审计作为中国审计创新发展的重要成果，是对国家整体战略和宏观政策实施情况持续开展的监督评价，是国家监督体系中的重要构件之一，其在推动创新驱动发展战略过程中的定位如何、能否发挥重要作用，日益成为学术界和实务界关注的焦点问题。而实际的审计实践中，重大政策跟踪审计在我国开展时间仍然不长，对其总体目标、功能定位等缺少深入研究。加上创新驱动发展战略本身的系统性、复杂性特征，其实施过程中涉及的监督主体较多且存在职能交叉，且政策跟踪审计自身任务繁多等，导致服务国家创新驱动发展的工作投入与党和国家的期待要求存在一定差距。因此，明确政策跟踪审计在推动创新驱动发展战略中的定位和目标，对于强化该领域的审计力度，更好发挥政策跟踪审计保驾护航的服务监督作用具有重要意义。

      二、政策跟踪审计定位的理论分析

      政策跟踪审计的定位是指在当前环境约束下应具备的职能类型、职能重要程度以及作用范围。明确精准的角色定位能够统一思想认知、明晰组织目标、集中优势资源、优化任务规划等，从而有利于政策跟踪审计在创新驱动发展战略实施中作用的充分发挥。基于审计基本理论、服务型政府理论和当前审计实践经验，本文提出基于内在本质、外部需求以及自身能力的政策跟踪审计定位三维分析框架，如图1所示。内部本质规定了政策跟踪审计应该拥有的功能类型，从供给侧阐释了其能够提供的产品服务；外部环境提出了利益主体的现实审计需求，从需求侧描述了不同层次主体的现实服务需求；而自身能力制约了外部需求的匹配程度，从服务传递过程视角强调政策跟踪审计提供审计监督服务的竞争力。三者的相互交织协调，共同决定政策跟踪审计在推动创新驱动战略中的合理定位。

      

      政策跟踪审计是国家审计的重要组成部分，其本质就是对国家政策的执行落实情况进行监督，而创新发展驱动战略与脱贫攻坚、防止污染、化解重大金融风险等一样，均属于国家顶层设计，理应归属到政策跟踪审计的业务范畴接受监督。政策跟踪审计基于其内在本质要求提供监督、鉴证、评价、整改、建议等功能，实现对政策制定和执行的真实性、合规性、效益性、责任履行以及体制机制等方面问题开展有效审计。从供给侧视角，审计机关作为审计服务的提供者，国家法律法规的规定和政策跟踪审计本质决定了其提供的业务类型和服务目录，可以为创新驱动发展战略的实施给予有效的监督和保障；创新驱动发展战略是国家最高层次的决策部署，其实施过程涉及众多主体、部门和要素等，包含了决策、执行和监督多个环节。目前，创新政策制定和执行过程仍然存在政策理念偏差、政策模糊不清、政策协同度低、政策执行粗放、资金绩效不高等问题，战略决策者、政策制定者、政策执行者等均希望外部监督机构能够对战略推进情况进行全面客观的动态评价，提供信息支持、责任鉴证和对策建议等服务，以更好地帮助其科学决策、部署工作、规范流程、完善制度。从需求侧视角，创新战略的实现需要监督机构的参与和保障，而政策跟踪审计以其特有独立性、连续性等功能特征，恰逢其时的满足这些日益增强的现实需求；需求的满足程度与政策跟踪审计功能实现水平相一致，受到其自身能力或相关实施保障的影响，主要包括组织机构、制度规范、技术方法、审计资源等。相对于科技主管部门、监察机关等，审计更具客观性、中立性，与相关利益群体保持距离，可以更好地避免“报喜不报忧”的问题。政策跟踪审计更具连续性，能够定期按时关注国家创新驱动发展的具体进展。此外，政策跟踪审计能够依托不同领域审计队伍的有效协调，更加全面、宏观地掌握国家创新驱动发展的实际情况。自身能力是审计职能实现的支撑条件，决定了其作用能否发挥、发挥的优劣程度。从服务提供过程视角，政策跟踪审计更具天然优势，能及时高效地提供最具竞争力的审计服务。

      三、政策跟踪审计推动创新驱动发展战略的服务监督导向定位

      本文借鉴国外政策跟踪审计最新发展趋势，结合我国政府职能转变和服务型政府建设的契机，以多维理论分析框架为基础，提出以服务导向作为政策跟踪审计在推动国家创新驱动战略中的新定位（如图2所示），充分发挥审计部门“经济体检”“治已病”“防未病”的服务功能和保障作用。基于服务主导逻辑和服务型政府的内在要求，服务导向的政策跟踪审计定位包含两层意涵：价值理念服务化、业务职能服务化。新时代，审计应以服务主导的逻辑为指引，改变传统监督工作理念，通过将自身价值主张向着服务化方向转变来重构角色定位，调整与各利益相关者的审计关系，从以往的监督与被监督关系向监督与服务协同关系转变。同时，政策跟踪审计对创新政策制定和执行情况的监督评价均为创新驱动发展战略的实现而服务，审计部门提供的最终产品即审计报告应向服务化演进，以各部门、各区域的实际需求为出发点，强化评价、建议、整改等服务功能，以为战略推动提供支持和保障。