中国历史上的监察与审计两种监督制度长期交错发展，是一个值得深入研究的独特现象。并且，审计绝大多数时候以不同的方式直接内置于监察制度之中，也有少数时期两者是分开设置——即便如此，两者之间也存在密切的关系①。现代国家审计制度源自西方，我国建立现代审计制度的努力始于清末，鸦片战争以后，清政府为改良国家体制拟定《审计院官制草案》，曾拟设置独立的审计院，后因辛亥革命爆发而落空，至北洋政府时期方正式引入中国。清末仿照西方的三权分立理念建立议会监察制度，设资政院和各省咨议局，将原有的都察院改革成为具有现代意义的行政监察机构，并设立各级检察厅——专司司法监察。清末以议会监察、行政监察、司法监察为主要内容的现代监察制度雏形就出现了，尽管并未起到什么实际作用，但依然在新的历史条件下开启了监审制度之间新的关系形态。“审计学本是一个非常年轻的学科或专业，而作为一个专门的研究领域，大致是近代民国以后的事。”国民政府于1925年公布《监察院组织法》，成立监察院，下设审计科。1928年颁布了《审计院组织法》《审计法》，为了适应五权分治的政治体制，国民政府决定中央设立监察院下设审计部。1931年，审计院改为审计部，隶属监察院，后又分别经历了监察院与审计院并行、监察院之下设审计部等阶段。至今，我国台湾地区的监审关系依然出于紧密结合状态②。 受历史和文化因素的影响，监审关系的往返互动、彼此纠葛的情况也一直贯穿于百年党史中的监审关系，需要予以极大的关注。尤其是新时代《中华人民共和国监察法》的出台更是标志着我国监察体制进入一个新的发展阶段，需要在新的历史条件下对监审关系进行重新思考，以推进监督体系的整体构建。回顾历史，借鉴党领导下的百年监审关系发展所积累的丰富经验，无疑有益于现时监审关系的良性运行，提高监督体系的效能。 一、尝试与探索：新民主主义时期的监审关系 党在建党初期十分注重监督制度建设，核心是“治党”，目的是为了应对自身发展需要和外部革命环境。1921年苏联确立党内监察体制的影响，直接推动了我党第一个监察机关的诞生。1927年中共五大选举产生了中国共产党历史上第一个党的监察机关——中央监察委员会，同时在“中央领导机构中，设立了中央审计委员一职。”审计仅是监察委员会总体职能的一部分，并不独立建制。1928年中共六大将中央监察委员会撤销，改设中央审查委员会，审计又仅作为中央审查委员会的一项职能而存在，内容也简化为只负责“各级党部之财政，会计及各机关的工作”③。1931年11月，中华苏维埃共和国成立，监察权主要由工农检察部（后改为工农检察委员会）行使。1933年设立的党内监察机关——中央党务委员会，标志着中华苏维埃政府的监察制度已基本定型，即党内监督和行政监察并行的分察模式。 党领导下的审计制度始建于第二次国内革命战争时期，并伴随苏维埃政权的巩固走向体系化。1931年11月7日，中华苏维埃全国第一次代表大会建立专门的审计机构。1933年9月15日，审计委员会成立，1934年1月22日召开的中华苏维埃全国第二次代表大会，审计在苏维埃政府中的地位和权限得以进一步提高和扩大，从财政辅助历经“财审合一”到“财审分离”，审计开始独立建制和发展。1934年2月17日通过的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》明确规定，“中央审计委员会由中央执行委员会领导，与中央人民委员会、中央革命军事委员会、临时最高法庭并列”，进一步增强了审计机构的独立性和权威性。 这一时期部分地区（如鄂豫皖革命根据地）虽然处于监审合一状态，但在职能上是监审各司其职。审计主要是经济监督，其任务是应对根据地财政困难，贯彻厉行节约，防治贪污浪费；监察主要是政治和纪律监督，任务是防范敌特、监督政府、发动群众。审计与党政监察相互影响，彼此配合，严明纪律，保障生存和发展。 抗日战争和解放战争时期，党领导下的监察与审计工作总体上是前期制度的延续，但监审关系又因各个根据地和解放区政治与财政经济条件的不同而有所差异，特殊时代条件的影响更导致监审关系出现复杂的互动模式。为了应对全面抗战下的组织管理，1938年11月，《中共扩大的六届六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》，对“党的监察委员会”做出详细的规划，并在七大《中国共产党党章》中进一步确认。复杂多变的革命环境使得大多数根据地除了设立党内监察机构之外，并未在各级政权机构实行专门的监察委员会和监察委员制度，多依靠民主代议机构发挥作用。 抗战和解放战争时期，紧张的环境导致审计制度体制变化频繁④，但各根据地（边区）为了实现必要的经济监督，审计工作依然克服困难基本维持运转。根据战争环境与根据地建设的需要，审计机构时而独立运行，时而财审合一，在“财审分离”与“财审合一”间往返运动。 这一时期的监审关系具有战时色彩，监察权的行使多依靠党内监督，审计机构虽或隐或现，但审计职能一直存在。监察工作和审计工作的开展都随着革命需要而不断调整，监察主要关注党的建设和政权建设，保证党员的忠诚和信仰坚定，审计则主要关注应对战争需要的财政经济建设。 二、存废与起伏：1949～1978年间监审关系的曲折演变 监察制度在建国后经历了建立、撤销和恢复三个曲折的阶段。1949年，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定成立人民监察委员会，负责“监督各级国家机关和各种公务人员是否履行其职责，并纠举其中之违法失职的机关和人员。”⑤同年设置了纪律检查委员会，属于党内监督部门，至此党内监督和行政监察双轨道发展的格局形成。1954年9月，根据《中华人民共和国国务院组织法》，人民监察委员会改为监察部。1955年，纪律检查委员会被监察委员会所取代。1956年八大党章将监察委员会规定为党的监察机关，但在具体实践中，因党政不分的原因行政监察的重担由监察委员会承担。1959年4月，二届人大撤销监察部，党的监察机关承担党内和行政的双重监督责任，出现了以党纪代管行政监察的局面，直到1969年4月中共九大通过的新党章中取消了关于监察机关的条款，监察委员会被撤销，整个监察工作消失。
