以教师主体视角完善教师法律制度

      [中图分类号]G521 [文献标识码]A [文章编号]1002-4808(2022)05-0029-07

      教育事业的发展依托高水平的教师队伍建设。全面提高教师队伍专业水平，是新时代基础教育发展中具有根本性的民生工程。党的十八届四中全会明确提出“重大改革于法有据”，新时代教师队伍建设改革也必须依托《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)的修订，做到“行之有据”和“行之有矩”，体现教育立法对教育改革的引领和保障作用。

      为提升教师队伍专业化水平，保障教育质量，我国教师法律制度通过对教师专业水平设定标准、定期考核并附加激励措施等方式进行管理，从结果上实现教师的专业水平和教育教学产出达到国家标准。但实践中大量教师倦怠、“唯形式”“唯数量”问题[1]、违反师德师风等现象频发，暴露出教师队伍自主动力不足的深层问题。从立法上为建设高素质专业化的教师队伍提供制度保障，必须调整当前过分注重从结果上对教师进行外部管理的制度取向，同时关注教师工作和发展的起点与过程，以教师主体视角持续增强教师工作、发展的自主动力。

      一、我国教师法律制度呈现从结果出发管理教师的外部视角

      自1978年全面恢复国家法制建设以来，我国教师法制建设经历多次立法修订、政策补充和重大改革，取得了重大进展，形成了以《教师法》为核心，其他教育法律中有关教师的法条(如《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等)为补充，各类教育法规规范(如《教师资格条例》《人力资源社会保障部、财政部、教育部关于义务教育学校实施绩效工资指导意见》《教师和教育工作者奖励规定》《教师职务试行条例》)中相关制度为主干的教师法律制度，涉及各级各类教师资格、职务、待遇保障、聘任、考核、奖惩、救济等多个领域，教师法制体系基本建成。

      当前，我国教师法律制度依据教师工作和专业发展的结果进行考核，并通过外部激励的差异化措施对教师进行管理，呈现出从结果出发管理教师的外部视角。从管理流程上看，考核与激励是教师管理的两种主要手段，教师管理制度先通过考核对教师工作、发展的结果进行评价，要求教师必须达标，再根据达标水平予以差异化激励，最终实现对教师专业水平结果的管理(见图1)。

      

      图1 教师管理制度的管理流程

      

      

      (一)教师法律制度依据结果要素进行考核

      考核主要是对教师工作质量、专业水平等结果要素的量化评价，具体考核内容包括学历、教育教学能力、政治思想表现、工作成绩、履职状况、科研成果等。以上各种考核方式，都是以教师参与考核时的专业水平、考核期间的工作质量等结果要素为标准进行衡量的，是从结果上进行专业管理的一种方式。其中，中小学教师与高等学校教师在考核内容、责任主体等方面存在异同，但均呈现出依据结果要素进行考核的特点。

      从考核内容上看，对教师的考核主要是通过学历、履职情况、政治思想表现、工作成绩、专业水平等结果要素进行考量的。区别在于实践中的中小学教师的工作成绩与专业水平通常被量化为教育教学成果与文化专业知识水平，而高等学校教师考核的工作成绩与专业水平主要被量化为科研任务的完成状况和科学研究水平。

      从责任主体上看，两类教师考核的责任主体存在差异，其中中小学教师考核主要由政府承担行政管理责任，高等学校教师考核主要由高等学校负责。一方面，我国中小学教师管理制度脱胎于干部人事管理制度[2]，通过落实政府责任实现对教师的全面管理。在《教师法》中，相比中小学校及其他教育机构、其他社会组织，政府承担责任的范围更广、重要程度更高，同时，其管理权力范围更广、程度更强。另一方面，高等学校教师考核主要是对教师科研能力的考核，由高等学校根据考核结果设置职务、聘任教师。根据《高等教育法》和《高等学校教师职务试行条例》(职改字[1986]11号)，高等学校同样实行教师资格制度、职务制度、聘任制、考核制度，但职务设置、教师聘任、进行考核等重要考核责任主要由高等学校承担(见表1)。

      (二)教师法律制度对教师施加外部激励

      我国教师法律制度中明确的激励措施主要是外部激励，包括资格认定、职务职级认定、经济待遇、荣誉奖励等(见表2)，主要激励措施可以分为普遍性与差异化激励两类。

      第一类是普遍性激励，通过强化所有教师福利待遇水平，吸引优秀人才进入教师队伍，维持教师队伍稳定性，主要包括适用于所有教师的福利待遇制度和津贴制度。这类措施对少数民族地区和边远贫困地区、农村地区教师的倾斜，尤其体现出制度设计上通过福利待遇吸引优秀人才的目的。