隨着全球化水平的提高，民族國家權威不斷上移至超國家權威，向下移至次國家行為(國家政府或地方政府)，向外移至社會行為，地方政府“走向世界”已成為普遍現象，為地方政府融入國際組織，登上國際舞台奠定基礎。地方政府參與國際事務成為大勢所趨、不可阻擋，這與次國家政府外交理論不謀而合。復旦大學陳志敏教授出版的專著《次國家政府與對外事務》，運用大量實證材料分析次政府國家的國際行為，證明中央主導、地方積極參與國際事務體系不僅可能，還可以促進國家利益的實現。①而央地關係中，地方對外事務是一個敏感領域，受中央與地方的權力關係、行政關係、財政關係的直接影響，屬於“政府間放權問題”。②澳門城市大學葉桂平教授在《次國家行為體的對外關係研究——以澳門特別行政區為例》一文中論述了次國家行為體與澳門對外關係，認為澳門特別行政區不同於一般地方政府，具有獨特政治制度優勢，能夠更好地為國家整體外交作出新貢獻，可以幫助中國企業“走出去”，塑造良好國家形象和提升國家軟實力。③ 處於歷史最好時期的澳門，國家賦予澳門“世界旅遊休閒中心”“中國與葡語國家商貿合作服務平台”“以中華文化為主流、多元文化共存的交流合作基地”(一中心、一平台、一基地)的發展定位，是粤港澳大灣區四大核心城市之一、“一帶一路”的重要節點。從對外交往權視角探索新時代優化中央與特別行政區關係，適應“一國兩制”新特點，提升國家治理能力。在中國外交歷史性轉型中，作為次國家行為體的實踐體，澳門應如何融入中國特色大國外交中，有甚麼獨特優勢?可發揮甚麼作用?為回答上述問題，文章將通過梳理次國家政府外交理論和中國次國家政府外交的實踐經驗，結合澳門的特點及獨特優勢，明晰中國特色大國外交的“澳門作用”。 一、次國家政府外交理論及其中國經驗 次國家政府(subnational government)，興起於世界政治變遷、各國國內政治演變和地方的發展。二戰及冷戰的結束，國際環境發生重大改變，國際關係成為“國家間和國際組織以及某些次國家行為體之間的關係”，④國家不再是唯一的行為體。國際政治行為體多元化，主要是基於“超國家行為體”(supranational actors)國際組織的發展和影響，更多學者開始關注國際組織在國際關係中的作用與影響，使之日益成為“顯學”。現代國際關係中民族國家的權力轉移，下沉方向促使“次國家行為體”與國際社會的有效互動，對傳統國際政治單一行為體發起了衝擊，強調政策與行為的多層聯繫，正代表着“外交的未來”。⑤ (一)次國家政府外交理論 “次國家政府外交”(subnational government diplomacy)最早由帕納約提斯·索達托斯(Panayotis Soldatos)創造，認為次國家行為體(聯邦部門、地區、城市公共部門、市鎮)直接實施的國際行為，對國家外交形成支撐、補充、校正、重複或挑戰，是在傳統民族國家之外從事的外交活動。⑥Publius的“聯邦制和對外關係”的專輯，討論了聯邦制國家成員的對外活動。還有杜恰切克(Duchacek)的《政治的領土層面：國家之內、國家之中和國家之間》(The Territorial Dimension of Politics：Within，Among，and Across Nations)著作中，系統分析了次國家政府的國際活動，並用“次政府外交”(subnational government diplomacy)替代自己所定義的“微型外交”(micro-diplomacy)，⑦次國家政府外交理論在國際關係中進入新的階段。伴隨着全球化的發展，外交日益多元化，次國家或非國家行為體積極參與其中，成為國家政府外交的重要組成部分。西方較為著名的次國家政府外交理論有：美國杜恰切克(Duchacek)為首倡者的“平行外交” (parallel diplomacy)理論，認為地方政府可以從事“平行或獨立於中央或中央外交的國際活動，這些活動與中央外交相互合作、互為補充，但有時存在競爭和衝突”。⑧次國家政府在國際交往中具備了制定國際交往的目標、戰略、策略、機制、手段和決策過程，甚至“外交政策”條件，與國家外交政策大同小異。⑨次國家政府出於自身實際情況，在國際上開展對外關係活動，從而成為國家行為體之外的“多聲音行為者”(multi-voice actor)。主權國家對外關係改變了傳統外交模式，外交部門失去對外交的單獨掌控，與次國家政府分享外交權力，在國外協同行動。⑩這是平行外交內涵所在，但有學者認為針對外交範式的轉變，我們應該思考“後外交”(post-diplomatic)世界，切實認識到新的複雜現實。(11)白里安·豪京(Brian Hocking)的“多層外交”(multilayered diplomacy)理論也廣受歡迎。“多層外交”認為次國家行為體只是國家政治體制的一部分，並不能完全代表國家，也沒有完全自主的行為能力，不可以將其與跨國公司等非國家行為體混為一談。全球化進程中，任何行為體政策目標的實現，都是多層政治博弈。多層博弈必然帶來“多層外交”——國際與國內兩個層次外交，互為依託和補充。(12)此外，部分學者認為歐盟一體化過程中出現多層次決策網絡的重疊，其中最重要的行為體就是次國家政府，歐盟委員會和次國家政府可以在政策制定、落實中施加影響和發揮作用。學者稱之為“多層治理”(multilayered governance)理論，次國家行為體也擁有決策權力，可以在超國家層面和國家層面。
